軍事援助和反恐軍事訓練合作

由於葉門在波灣戰爭期間的政治立場因素，導致美國自 1992 年開始除 了人道問題援助部分外，所有經濟、軍事援助計畫全部中止。一直到 2001 年 911 事件後，小布希政府為因應進行反恐戰爭戰略需求，重新評估各個國 家在反恐戰爭中的反恐意願、其境內恐怖主義團體具備威脅程度以及戰略地 位等要素，將 25 個國家(包含葉門)列為在這反恐戰爭中扮演相當重要的戰 略角色名單上。²⁰這些都是與美國進行反恐合作或其國家內部面臨恐怖主義 嚴重威脅的反恐戰爭「前線」(frontline)國家，或是因其地理位置接近阿富 汗與伊拉克之因素而被列入名單中，葉門則都具備這二個條件。換言之，葉

20 阿爾及利亞、亞美尼亞、阿塞拜疆、巴林、乍得、吉布提、埃塞俄比亞、格魯吉亞、印度、印

尼、哈薩克斯坦、肯尼亞、吉爾吉斯斯坦、馬里、毛里塔尼亞、尼泊爾、尼日爾、阿曼、巴基斯 坦、菲律賓、塔吉克斯坦、泰國、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦和葉門等 25 個國家。資料來源：

Rachel Stohl, ”Questionable Reward: Arms Sales and the War on Terrorism”, Arms Control Today, Jan/Feb 2008, available from http://www.armscontrol.org/print/2612, access on 2012/3/7.

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門自冷戰結束及統一之後一直到 2001 年以前，美國在這 11 年期間不曾進行 任何軍事方面援助，跨國性恐怖主義的誕生徹底改變了美國與葉門之間的安 全合作關係。²¹

美國國務院與國防部主要負責策劃並執行與葉門建立安全合作關係計 劃，其主要目的在於協助葉門政府強化反恐及海岸巡防能力，並提供葉門相 關軍備及訓練。依據美國國防部與國務院所共同提交國會報告內容中指出，

美國對葉門的各項安全合作援助計畫的資金來源，主要分為 1206 條款資金 (Section 1206 Authority Fund)、外國軍事援助(Foreign Military Financing, FMF)以及國際毒品管制暨強制法(International Narcotics Control and Law Enforcement, INCLE)基金等三大項，協助葉門政府建立安全且穩定的環境，

強化其自身安全能力以減少威脅，並幫助葉門政府度過國內經濟危機及提升 其政府治理能力。²²

2001 年是美國與葉門之間安全合作關係發展的里程碑。小布希政府開 始著手進行將葉門納入各項軍事援助計畫及反恐行動政策中，包括提供軍備、

人員培訓等等，授權美國國防部針對葉門擬訂各種軍事行動計畫，並派遣安 全和情報專家至葉門進行反恐軍事訓練及各項計畫評估工作。²³2001 年 11 月，美國中央情報局局長譚內(George Tenet)即與葉門總統沙雷簽署援助葉 門 4 億元美金的反恐合作協定，內容包括建立由中央情報局和美國海軍特種 部隊所聯合主導的葉門反恐訓練營。²⁴

21 Ibid.

22 U.S. Government Accountability Office, Uncertain Political and Security Situation Challenges U.S.

Efforts to Implement a Comprehensive Strategy in Yemen, Report to Congressional Committees(GAO-12-432R),Feb. 2012,pp.3~9.

23 「布希批准向葉門提供軍事援助 美軍將開赴葉門」，《新華網》，2002 年 3 月 3 日。Available from http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/newscenter/2002-03/03/content_297385.

htm, access on 2012/5/1.

24 The Bureau of Investigative Journalism, "Yemen: reported US covert actions 2001-2011", Mar. 29, 2012, available from

http://www.thebureauinvestigates.com/2012/03/29/yemen-reported-us-covert-actions-since-2001/, access on 2012/5/1.

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一、 一般軍事援助項目²⁵

美國對外進行一般軍事援助的途徑主要可以分為軍事援助的外國軍 事 援 助²⁶和 國 際 軍 事 教 育 和 訓 練 (International Military Education and Training, IMET)²⁷、 軍 售 性 質 的 直 接 商 售 (Direct Commercials Sales, DSC)²⁸和對外軍售(Foreign Military Sales, FMS)²⁹、國防剩餘物資(Excess Defense Articles, EDA)³⁰等 5 種。整體來看，從美國 2002~2006 年期間的

26外國軍事援助(Foreign Military Financing, FMF)，係由美國國會專贈與及貸款所組成，外國政府可 經由軍售或商售(DCS)的管道，向美國採購國防物資、勞務與訓練。資料來源：同上，頁 13~14。

27國際軍事教育和訓練(International Military Education and Training, IMET)，係美國針對該國本土 或海外的美軍設施，提供外國軍事人員與有關的非軍職人員相關的訓練計劃，目的在於宣揚美國 外交政策與國家安全目標。資料來源：同上，頁 14。

28直接商售 (Direct Commercials Sales, DSC)，美國工業界直接與外國買方的契約行為，與由美國 國防部代表進行政府與政府間的買賣行為不同，但仍受美國政府管制，須經過國務院、商務部國 防貿易辦公是核發輸出許可證方可進行。資料來源：同上，頁 14。

29對外軍售(Foreign Military Sales, FMS)，係指在政府與政府之間的協議下，由外國政府向美國政 府採購國防物資、勞務與訓練之計劃，由買方政府支付相關銷售的成本，屬安全援助計畫中最重 要的部分。資料來源：同上，頁 13。

30國防剩餘物資(Excess Defense Articles, EDA)，係指美國政府所有擁有之國防軍品數量，超過國防 部核定的兵力目標及戰備存量，依據美國《對外援助法》(Foreign Assistance Act)之條款內容規定，

由供應單位自庫存中交運他國或國際組織。資料來源：同上，頁 24。

31 同註 20。

90 Antiterrorism, Demining and Related Programs, NADR)、「國際毒品管制暨 執法計畫」(International Narcotics Control and Law Enforcement, INCLE) 等。³³美國國會亦通過其他提供許多國家反恐訓練課程及相關資金援助法 2004 $882,000 $14,910,000 $1,842,000 $1,069,000 $35,000 2005 $967,000 $10,420,000 $2,311,000 $5,893,000 $0 2006 $924,000 $8,415,000 $1,155,000 $4,123,000 $0 2002~2006 年

期間 $3,899,000 $55,645,000 $5,354,000 $11,663,000 $1,082,960 2007 $1,060,000 $10,000,000 $4,021,000 - -

33 Jeremy M. Sharp,” Yemen: Background and U.S. Relations”, Congressional Research Service Report (RL34170),Apr. 10, 2012, pp.9~11.

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2011 $1,100,000 $20,000,000 2007~2011 年

期間 $5,085,000 $48,476,000

資料來源：”Yemen”, 2007, Center for Defense Information, available from www.cdi.org, access on 2012/4/3 ; Congressional Research Service Report (RL34170), “Yemen: Background and U.S. Relations”, by Jeremy M. Sharp, Apr. 10, 2012, pp.11~12.(斜線部分表示目前尚無公開資料)(詳如附錄四)

二、1206 條款(Section 1206)

2006 年，美國國會通過「國防授權法」(National Defense Authorization Act)年度預算的 1206 條款，由美國國務院和國防部共同參予策劃，由國 防部主導，在尊重人權、基本自由和外國政府合法政權、不提供任何「形 式」違反外國政府法律之援助以及不提供任何法律(指任何國家之法律) 禁止提供援助的「國家」等原則前提之下，³⁴針對與美國軍隊合作夥伴的 外國政府，提供軍事及非軍事海巡部隊(即海岸巡防) 訓練和軍備援助。

1206 條款施行的主要目的，乃基於反恐政策的需要，強化外國政府軍隊 能力以有效執行反恐任務，以及使外國政府得以有能力參與或援助由美國 軍隊所執行的軍事反恐任務或行動。³⁵葉門部分，主要特別針對葉門的中 央 安 全 部 隊 （ Central Security Force, CSF ） 底 下 設 立 反 恐 特 種 部 隊 (Counterterrorism Unit, CTU)，強化其反恐執行任務能力及提供相關軍備 等等(詳如表 4-4)。

自 1206 條款施行以來，葉門可說是所有受援助國家中最大的獲利者。

光是 2006 年至 2010 年為止，1206 條款受捐助最多前三名國家-葉門、巴 基斯坦、黎巴嫩，就占這五年中所有資助總金額的 44%。³⁶對葉門各項援 助計畫的總金額共計高達 2 億 5,260 萬元美金，占所有中東及南亞地區國 家援助總金額的將近五分之二的援助資金，是受美國 1206 條款援助的所

34 Nina M. Serafino, “Security Assistance Reform: ‘Section 1206’ Background and Issues for Congress”, Congressional Research Service Report (RS22855), Jan. 13, 2012, p.6.

35 Ibid, pp.2~5.

36 Ibid, p.28.

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有國家之中，少數得到至少 1 億美元以上援助資金的國家之一，更被名列 為受資助國家最高等級(Top Tier) 超過 4,000 萬美元的名單中的第一位國 家(如表 4-5)。³⁷其中，2009 年援助葉門的資金顯著倍數增加，超過該年 援助案總金額的四分之一，2010 年甚至超過該年總金額的 60%。此外，自 2006 年開始，美國也隨 1206 條款援助提供小規模的軍備至葉門武裝部隊，

如小型武器、彈藥、無線電和輕型戰鬥車輛等等，以作為防制邊境武器走 私之使用。³⁸除了 2008 年時改將資金主要投注在巴基斯坦，以及在 2011 年受到阿拉伯之春民主化運動的影響，加上該年葉門政局演變相當不穩定、

美國所提供武器可能有被濫用之虞等因素，美國分別在這二年中因而暫時 停止對葉門的援助外，³⁹基本上，葉門到目前為止仍是 1206 條款實施以來 中最重點關注的國家。

反恐訓練部分，美國國防部從 2002 年開始施行地區防禦反恐怖主義 獎助金項目(Regional Defense Counterterrorism Fellowship Program, CTFP)，

提供外國政府反恐行動相關訓練及培訓情報人員等等課程，2005 年葉門 即獲得該項目 20 萬元美金援助。同年開始，在「反擴散、反恐、解除地 雷暨相關計畫中的反恐援助計畫」(NDNR-ATA)⁴⁰中，葉門每年持續獲得 相關反恐訓練資金補助，依據美國國防資訊中心(Center for Defense Information)資料指出，援助葉門部分，2005 年為 180 萬元美金，2006 年 為 55 萬元美金，2007 年為 160 萬元美金。⁴¹但之後有關援助葉門反恐軍 事訓練部分，仍是以 1206 條款資金為主要來源。

37 Ibid, p.26.

38 Ibid, p.28.

39 Jeremy M. Sharp, “Yemen: Background and U.S. Relations”, Congressional Research Service Report (RL34170),Apr. 10, 2012, p.8.

40 “Anti-Terrorism Assistance program which is part of the Nonproliferation, Antiterrorism, Demining and Related Activities account”(簡稱 NDNR-ATA).資料來源： “Yemen”, 2007, Center for Defense Information, available from http://www.cdi.org/.

41 Ibid.

93 (Yemeni Security Operations Capacity Development to Enhance Border Security)

26 -

空軍空中監察倡議

(Air Force Aerial Surveillance Initiative) 5.9 -

海岸巡防安全計畫

(Coast Guard Maritime Security Intiative) 29.9 -

強化邊境安全反恐倡議

(Increased Board Security CT Intiative) 25.4 -

爆裂物處理倡議

(Explosive Ordnance Disposal Intiative) 5.8 -

強化反恐特種部隊相關計畫

(SOF CT Enhancement Package) - 34.5

提供葉門空軍及反恐特種部隊定翼軍機及相關軍備 援助(Fixed-Wing Aircraft and Support for Yemeni Air Force to Support CT Units)

- 38

提供葉門空軍及反恐特種部隊迴旋翼軍機、直升機 及相關軍備援助(Rotary-Wing Aircraft and Support for Yemeni Air Force to Support CT Units)

- 52.8

葉門空軍現有約 10 台直昇機予以升級並提供零件 (Upgrades and Parts for approx. 10 existing Yemeni Air Force Helicopters)

- 30

總計 97.3 155.3 美國援助所有中東及南亞地區國家總額 473.9 185.3 659.2 葉門受援助款項佔該計畫援助總金額之比例 10.2% 83.8% 38.3%

資料來源：Congress Report RS22855, “Security Assistance Reform: ‘Section 1206’ Background and Issues for Congress”, by Nina M. Serafino, Jan. 13, 2012, pp.25~26; Congress Report RL34170,” Yemen:

Background and U.S. Relations”, by Jeremy M. Sharp, Apr. 10, 2012, pp.11~12. (單位:百萬美元)

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表 4-5 2006 年~2011 年 1206 條款資助最高等級(Top Tier)國家 國家 金額(單位：百萬美元)

葉門 252.6

巴基斯坦 203.4 黎巴嫩 128.5

菲律賓 82.8

印尼 80.0

巴林 50.3

馬來西亞 43.8

資料來源 ：Congressional Research Service Report (RS22855), “Security Assistance Reform: ‘Section 1206’ Background and Issues for Congress”, by Nina M. Serafino, Jan. 13, 2012, p.31.

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