第三章 美國與葉門安全合作之由來
第一節 九一一恐怖攻擊事件與美國的反恐戰略
最早針對美國的恐怖主義攻擊事件並非始於 2001 年的九一一事件，而 是發生在 1920 年 9 月 16 日，無政府主義份子在美國境內華爾街與博德街口 利用載滿炸彈的馬車進行攻擊，導致 40 多人死亡及 300 多人受傷。1之後，
美國又歷經國內外各種大大小小的恐怖攻擊，如 1998 年美國駐坦尚尼亞與 肯亞大使館爆炸案、2000 年美國柯爾號軍艦在葉門亞丁灣炸彈攻擊案等等，
恐怖主義攻擊活動已明顯嚴重威脅到美國國家安全利益和美國公民的人身 安全，甚至危及到與美國友好的盟邦國家。
九一一攻擊美國國土事件發生後，美國小布希政府隨即於 2002 年發表 美國國家安全戰略，並對外發表各種演說宣揚美國打擊恐怖主義相關政策，
對內成立國土安全部(Department of Homeland Security)，負責國土境內安全 事務，以確保美國本土免於恐怖主義的攻擊與威脅；對外鼓吹各國加入由美 國所主導的全球反恐聯盟，採取軍事打擊與｢先發制人」政策，但面對聯合 國及其他西方盟國的反對美國主動發動反恐戰爭之舉時，小布希總統卻又採 取｢單邊主義」姿態，不顧眾多國家反對仍執意出兵。
一、九一一事件發生後的美國反恐國家安全戰略 (一)擊敗恐怖份子及其組織2
小布希政府主張先制攻擊，並提出 4D 戰略：擊敗(Defeat)、拒絕 (Deny)、消滅(Diminish)、防衛(Defense)，係指透過直接或間接的外 交、經濟、情資、法律、軍隊、金融、情報與其他形式的力量，擊敗具 有全球活動能力的恐怖份子組織。配合在地國各項軍事、法律及情報資 訊等等協助，建立完整情報系統，除了共同合作防止並防堵恐怖攻擊再
1《布希政府時期反恐國家戰略》，曹雄源、廖舜右譯(台北：國防大學，民國 97 年 8 月)，頁 5~15。
2 同上，頁 21~25。
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次發生外，鎖定恐怖份子與組織的位置，進而採取行動進行逮捕恐怖份 子、打擊其有效運作能力，甚至消滅恐怖份子及其組織。
(二)斷絕對恐怖份子的資助、支持與庇護3
主要目標在於完全斷絕恐怖組織的重要命脈，使其無法取得領土、
資金、裝備、訓練、技術及通行無障礙運輸管道等等，以有效削弱恐怖 主義組織的行動能力，特別是防止恐怖組織獲得並使用大規模毀滅性武 器。
1、強調所有國家都應善盡於其國內與國際上對抗恐怖主義的責任；對 於願意對抗恐怖主義但缺乏對抗工具的國家提供協助。
2、結束對恐怖主義國家的支持
2002 年，美國列舉七個支持恐怖主義的國家：伊朗、伊拉克、
敘利亞、利比亞、古巴、北韓及蘇丹，並對外公開表示，倘若這些 國家不回應美國並終止對恐怖主義的支持，美國明確表示將採取強 硬的行動讓該國就範。2006 年，美國再度列舉五個資助恐怖主義 的國家：伊朗、敘利亞、蘇丹、北韓與古巴。這些國家除了 2004 年被推翻原本專制政權的伊拉克，以及改變態度加入全球反恐聯盟 的利比亞之外，都是原本支持恐怖主義的國家，更是恐怖主義組織 的重要資源來源之一，特別是伊朗和敘利亞，長期以來是較積極資 助國際恐怖主義的國家。美國針對這些國家表示持續對其制裁，並 促使國際社會對其孤立。另外，美國國務院對此設計具有誘因與處 罰的外交政策行動計畫來中止對恐怖主義國家的支持，如採取經濟 制裁及由美國國際開發總署(United States Agency for International Development, USAID)4協助改善貧窮國家教育、醫療等名義進行援
3 同上，頁 25~27。
4美國國際開發總署(United States Agency for International Development, USAID)為獨立的美國聯 邦機構，依據國務院的外交政策方針來提供他國非軍事援助。資料來源：維基百科。Available from
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助等，這項政策一直到現今歐巴馬政府仍持續著。
3、建立與維持對抗恐怖主義的國際責任標準5
聯合國 2001 年第 1373 號決議案就很清楚強調各國在對抗恐怖 主義所應盡的責任和義務，其中包括凍結恐怖份子資金、禁止其國 民對恐怖份子的經濟支持、拒絕庇護恐怖份子及防止恐怖份子流動 等。此外，該決議案、國際反恐公約與協定以及國際法規中個別自 衛權與集體自衛權，均確認國際社會消滅恐怖主義的正當性。
小布希政府認為確認這方面的國際責任標準，具有以下優勢：
一、再次確認每個國家須善盡在其領土內打擊恐怖主義的責任。二、
提供了國際社會認可的基本標準，亦可用來評估包含美國在內所有 國家的努力。三、不妨礙有意願的國家在聯合國以外另組成相關的 反恐聯盟或同盟(該決議案及國際反恐公約等)。四、美國在其反恐 政治上強調互惠互利的立場。
4、 強化並維持對抗恐怖主義的國際活動6
小布希政府強調擊敗恐怖主義是美國首要且立即的優先政策 選項，但打擊恐怖主義並不是光靠美國自身強大軍事力量就可以完 成，須仰賴世界各國的合作才有可能達成這個目標。因此，美國對 外政策也因打擊恐怖主義被列為優先考量因素之一，而改變了原本 外交態度，並依據各國對於反恐聯盟的支持與否以及合作方式，作 為其外交政策之重要參考。主要分類為以下幾種：
(1) 與有意願且有能力的國家(主要是西方聯盟國家、日本等) 共同合作，維持現有夥伴關係並創造新的合作機制。
(2) 協助弱小國家
http://zh.wikipedia.org/wiki/USAID, access on 2012/7/8.
5 同註 36，頁 28~29。
6 同上，頁 29~33。
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有些國家有意願共同打擊恐怖主義，但卻缺乏執法、情報、
軍事等相關能力來實踐其國際責任，如政府缺乏訓練及技術方 面等能力來對抗恐怖份子及組織的活動如洗錢等。對此，美國 擬定國際反恐訓練以及援助計畫來資助這些弱小國家，並確保 足夠資源來提供這些國家強化其相關能力；簽署引渡與司法互 助協議條約，並擴大反恐戰爭的國際同盟。
(3) 說服反恐意願低落或改變不反恐的國家
美國發動反恐戰爭之際，經常面臨部分國家有能力但不願 遵守對抗恐怖主義責任的情勢，也有部分在某些情況選擇合作，
但卻又拒絕部分方面的合作，而這些國家會選擇不合作的原因 有很多，如文化或政治差異導致對恐怖主義與犯罪行為有不同 認知、國內特定派系支持恐怖份子等等。面對這些國家，美國 則採取聯合制裁或停止各項軍事、經濟、糧食等等援助計畫，
以說服並其提升該國加入反恐行列之意願。這項政策即第一章 中所提的學者艾特(Robert J. Art)所謂｢強制外交」內涵意味存 在。
5、封鎖與阻絕恐怖份子的物質援助7
即要求各國加強控管自身國界，強化監控通過國境邊界人員和 貨品，特別是針對大規模毀滅性武器或相關物質與零件。此外，由 於許多證據顯示國際犯罪組織與恐怖份子組織掛鉤，毒品走私與毒 品貿易相關活動所創造龐大利潤提供恐怖組織大量資金來源。加上 透過國際金融系統的洗錢，這些非法資金的流向根本無法有效追蹤，
甚至被拿來賄賂政府官員、逃避查緝、從事軍火走私或人口販運等 等非法行為。這些跨國犯罪行為提供全球恐怖主義組織更隱密、更
7 同上，頁 33~34。
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穩定的資金和武器，同時也更加推波助瀾執行他們的恐怖行動。
此外，美國與反恐聯盟友邦國家共同透過國際及其國內金融機 制合作，確認並阻斷恐怖組織資金來源、凍結恐怖份子與其資助者 的資產，以防止恐怖主義份子利用國際金融系統管道或假藉慈善機 構名義使用資金。因此，將毒品、洗錢與恐怖組織之間的聯繫一一 擊破，成為了美國呼籲世界各國對抗恐怖主義的手段之一。
6、 消滅恐怖份子的庇護與天堂8
恐怖組織的活動必定有相關據點進行招募、訓練或策畫等活動，
美國透過情報機構、國務院與國防部等部門合作，對於全球各地可 能恐怖份子庇護地提出年度檢視與評估，並依據這些資料發展相關 計畫來應對。
(三)消滅恐怖份子企圖利用的情勢
小布希政府所提出的 4D 策略中的｢消滅」(Diminish)恐怖主義份子 及組織部分，係指運用集體力量來共同消滅恐怖分子可能利用的各種情 勢。由於現今開發中國家的多數人民仍處在貧窮線下的生活水平，或生 活在受到政治迫害、社會動盪等困境中，美國認為在這樣的環境中反而 有利於恐怖主義組織和極端主義思維的發展，特別是伊斯蘭世界國家。
因為共同文化、宗教背景因素，對於生活極度困頓、飽受政盪不安環境 之苦的民眾來說，在這樣的環境之下相當容易被極端主義思維所影響。
因此，美國政府企圖藉由各種經濟援助相關政策，協助有反恐意願卻無 能力對抗恐怖主義的開發中國家，防止恐怖主義進一步擴大勢力及發展。
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(四)保衛國內外美國公民與美國利益
4D 策略的最後一部分｢防衛」(Defense)包含美國在海內外所有行動，
8 同上，頁 34。
9 同上，頁 35~39。
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以防衛美國主權、國土及國家利益。美國除了成立國土安全部負責境內 出入境及相關動員與組織事項，以確保其境內免於恐怖主義攻擊外，亦 強化聯邦調查局、中央情報局等情報機構之各項情資分析能力和整合，
重視與各國之間的情報分享及合作。透過執法、情報機構與軍方對恐怖 份子的持續性追捕，以破壞其在海內外執行恐怖攻擊能力。10
二、小布希政府後期美國反恐戰略的改變
美國小布希政府自 2002 年發表第一次的美國國家安全戰略之後，又於 2006 年公布第二次國家安全戰略，其主要內容仍承續闡述原本 2002 年國家 安全戰略的內容，並提出美國國家安全戰略建立在二大支柱上：一、追求人
美國小布希政府自 2002 年發表第一次的美國國家安全戰略之後，又於 2006 年公布第二次國家安全戰略，其主要內容仍承續闡述原本 2002 年國家 安全戰略的內容，並提出美國國家安全戰略建立在二大支柱上：一、追求人