第二章 90 年代後的反貪制度發展
第二節 胡錦濤時期反貪機構變遷
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第二節 胡錦濤時期反貪機構變遷
本節從胡錦濤執政時期的反貪機構立廢內容，探討並分析胡錦濤時期組織反 貪機構的策略與特性。胡錦濤在十六大以來提出預防與懲治並重的路線，在胡錦 濤時期的反貪機構變動由先後包括成立國家預防腐敗局、提昇中央巡視制度和組 件全軍審計工作領導小組。以下將胡錦濤時期變更的反貪機構關係示意圖繪製如 圖2-3，供讀者參考。
一、 胡錦濤時期反貪機構建設
圖 2-3 胡錦濤卸任前中國反貪機構體系示意圖
資料來源：研究者自行繪製。
說明：本圖為作者經由彙整胡錦濤在十八大卸任前，對反貪機構的結構調整而繪製而成。
（一）國家預防腐敗局
2003 年中國簽署《聯合國反腐敗公約》，為呼應公約中加強國際合作、建 立統合國內反腐敗機構的目的，國家預防腐局在2005 年成立，成為中共第一個
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專責反貪的機構。國家預防腐敗局屬於國務院直屬機構，與監察部共同掛牌。特 別的是國家預防腐敗局與中央紀委、監察部三個機關合署辦公，由中央紀委統籌 反腐敗工作。國家預防腐敗局局長通常由監察部長兼任，另設兩位國家預防腐敗 局副局長也通常以擁有中央紀委經歷者為主。13
國家預防腐敗局專責業務有三項，一是負責全國預防腐敗工作的組織協調、
綜合規劃、政策制定、檢查指導；二是協調指導企業、事業單位、社會團體、中 介機構和其他社會組織的預防腐敗工作；三是負責預防腐敗的國際合作和國際援 助。14
（二）中央巡視制度
十六大後，原為中央紀委派出的巡視組，改由中央紀委與中央組織部聯合派 出。2003 年中央紀委和中央組織部聯合成立 5 個巡視組，由中紀委和中組部下 的巡視辦公室領導巡視工作的進行，巡視辦公室為副部層級。巡視組組長的遴選 條件以中央紀委、中央組織部剛離開工作崗位、尚未辦理退（離）休手續的省（部）
級幹部中選任，副組長則由副部級巡視專員擔任，巡視組對中紀委常委會和中組 部部委會負責。15
胡錦濤在十七大正式將巡視制度列入共產黨黨章，大舉提升巡視制度在黨內 監督體制中的地位，並在2009 年成立中央巡視工作領導小組，巡視組更名為中 央巡視組。中央巡視工作領導小組統籌中央巡視工作，巡視工作領導小組辦公室
13 張起厚，「中國大陸的反貪腐機構」，頁 84～99。
14 「 中 國 國 家 預 防 腐 敗 局 揭 牌 儀 式 今 日 舉 行 」， 人 民 網 ， 2007 年 9 月 13 日 ， http://politics.people.com.cn/GB/1026/6257340.html。
15 「 中 國 共 產 黨 巡 視 制 度 的 歷 史 回 顧 與 啟 示 」， 人 民 網 ， 2016 年 2 月 23 日 ， https://read01.com/4D0zJL.html。
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年4 月 6 日，http://jz.chinamil.com.cn/newscenter/zongbu/content/2012-04/06/content_4827991.htm。‧ 國
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叉任職的安排下，解放軍審計署仍在總後勤部的掌控之中。值得注意的是，胡錦 濤在2008 年至 2012 年間開始進行軍隊巡視的先期調研和試點工作，在 2010 年 5 月決定在軍委和北京軍區、海軍、武警部隊兩個層面同時開展約為期兩年半的 巡視工作試點。20然而，軍隊巡視工作在胡錦濤任內並未正式成立，直到習近平 上任後方正式建立軍隊巡視制度，但我們仍可觀察到胡錦濤在執政後期，逐步踏 向軍隊反腐深水區的施政方向。
二、 胡錦濤時期反貪機構變遷特徵
從上述段落，我們歸納出三點胡錦濤時期反貪機構變遷特徵，
（一）擴張中紀委職權
胡錦濤藉由人事任命方式、合署辦公等方式，加強以中紀委的地位。以交叉 任職來看，反腐機關的人事安排與交流方式，國家預防腐敗局局長由監察部部長 兼任、中央巡視工作領導小組組長由中央紀委書記兼任，加強中央紀委與監察部 對監督體系的控制。另外，從合署辦公來看，國家預防腐敗局、中央巡視工作領 導小組辦公室都與中紀委合署辦公，顯示兩項監督機構與中央紀委關係密切。
（二）領導小組反貪模式
從成立中央巡視工作領導小組和全軍審計工作領導小組來看，皆有以提升反 貪機構（巡視組、解放軍審計署），破除反貪機構往往需要監督與本身利益相關 單位「以下犯上」的癥結點。從巡視制度來看，以巡視組在由中央紀委、中央組 織部派出的時代來說，直接對黨中央報告負責，達到由黨中央直接部署、派遣的 獨立性。全軍審計工作領導小組也是同樣的做法，解放軍審計署在此前雖隸屬於
20 「 軍 隊 反 腐 正 式 建 立 巡 視 制 度 」， 北 京 青 年 報 ， 2013 年 10 月 30 日 ， http://epaper.ynet.com/html/2013-10/30/content_19841.htm?div=-1。
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中央軍委，但日常工作由總後勤部管理，使總後勤部難以受到監督。因此，胡錦 濤時期試圖以成立全軍審計工作領導小組的方式，弱化總後勤部對於解放軍審計 署的影響，使解放軍審計署能發揮審計功能。
三、 胡錦濤時期反貪機構變遷策略
如下圖2-4，我們由反腐機構與胡錦濤任期內的全會時期分析反貪機構與推 出的時間點，觀察胡錦濤時期在反腐機關變遷上的作為。整體來看，胡錦濤執政 的十年間對於反貪機構的變化多集中在執政的後期，且以十年的任期來說反貪機 構的變遷僅三項，代表胡錦濤在推動反貪機構變遷的動能不足。我們認為這可能 與胡錦濤在十六大接班時，並未直接擁有三位一體（指同時兼任黨的總書記、國 家主席、軍委主席的職位）的政治權力有關。黨的力量來自槍桿，因此胡錦濤直 到2004 年接手江澤民中央軍委主席的職務時，才算真正掌權。
從反貪機構的變遷領域順序來說，胡錦濤時期最先加強國家機關反貪整合
（成立國家預防腐敗局），再調整黨內反貪機構（強化巡視制度），最後才由軍 隊反貪下手（成立全軍審計工作領導小組），有逐步朝向反貪深水區邁進。另一 方面，中央紀委擴權、強化巡視工作和軍隊審計的垂直領導關係，都顯示胡錦濤 在後期開始掌握政權，並具備組織中央領導工作小組的能力。
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圖 2-4 胡錦濤就任時期建立反貪機構與各全會時期示意圖
資料來源：作者經由彙整自上述段落後自行繪製。
說明：本圖以胡錦濤時期反腐機構建立的時間點，從各屆全會時期分野，分析胡錦濤時期建立反
腐機構的策略和特性。