第三章 胡錦濤時期反貪手法
第一節 胡錦濤時期反腐規範
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第三章 胡錦濤時期反貪手法
本章以胡錦濤執政的十年中（十六大以後至十八大以前），推出的反貪規範 以及高官貪腐案件的共同特徵，歸納胡錦濤時期的反腐手法與策略。第一節我們 將反腐規範分成四大類，從貪腐預防、完善監督制度、罰則規範以及廉政規範，
從這四個類別說明規範內容。第二節分析胡錦濤任期內的貪腐案件，從61 名落 馬官員的基本資料、處理案件的方式，歸納胡錦濤時期落馬官員的共同特徵、處 理貪腐案件的方向。第三節我們整合第一節與第二節的資料，並加入各屆全會時 期分析胡錦濤時期如何運用反貪規範，以及所針對的官員特徵，分析胡錦濤的反 貪策略。
第一節 胡錦濤時期反腐規範
胡錦濤十六大的政治報告中，提出「標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重 預防」的反腐方針。1胡錦濤任期中出台的反貪規範，照此方針分為四類，包含 貪腐預防、完善監督體制、建立罰則和廉政道德的規範。
一、 貪腐預防
2003年6月時任審計長李金華，首次在審計署的官方網站，公布審計報告。
報告內容直指部委機關濫用經費等問題，引起輿論譁然。審計風暴凸顯出官員腐 敗不僅透過權錢交易，更利用拖延行政效率的方式使企業必須行賄官員，以換取 行政審批的效率。李金華的審計報告也指出，不管是貪污腐敗、用人失察、決策 失誤都與未能依法行政有關。針對審計風暴揭露出的問題，胡錦濤在十六大上任
1 「黨的十六大確立了「標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防」的反腐倡廉工作方針」，
中 國 共 產 黨 新 聞 網 ， 2002 年 11 月 8 日 ，
http://fanfu.people.com.cn/GB/143349/165093/165096/165116/9892811.html。
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以來，出台包含，《行政許可法》、《軍隊領導幹部經濟責任審計規定》和《中 國人民解放軍審計條例》運用審計規範，限制國家公務員行使權力。
《行政許可法》較之過去的審批制度有三種不同：第一、減化行政審批手 續，使行政機關對社會、經濟事務的管理更加法制化﹔第二、明確規定行政許可 的範圍與權限，以打破地方保護主義和部門保護主義﹔第三、確保公開、公平、
公正的行政許可程序，杜絕「暗箱操作」和權錢交易。2從本質上來看，建立《行 政許可法》政府自我削權的行動，同時帶起官員依法行政的意識。
繼《行政許可法》後轉而聚焦在軍隊的審計管理，包含《軍隊領導幹部經濟 責任審計規定》和《中國人民解放軍審計條例》。2005 年新訂定《軍隊領導幹 部經濟責任審計規定》規定中軍隊團級以上單位和機關部門負有經濟責任的領導 幹部，必須接受審計監督。3這項規定，不僅提升規定的層級，將《暫行規定》
升級成《規定》，更進一步將各軍區的副領導，納入審計的範圍。
此外，胡錦濤也提升解放軍審計署的權力，解放軍審計署無須經由軍委授權，
即可對軍隊幹部進行審查，並就幹部的審計表現提出考核結果，做為選人用人的 參考。2007 年胡錦濤簽署命令，發布新修訂的《中國人民解放軍審計條例》，
增設「審計建設」專章。專章就審計方式、程序、項目、回訪等新內容，4提供 軍隊審計人員法律上的支持。
2 「 國 際 金 融 報 ： 審 計 風 暴 促 進 依 法 行 政 」， 國 際 金 融 報 ， 2004 年 7 月 2 日 ， http://www.people.com.cn/BIG5/jingji/1045/2612058.html。
3 「解放軍審計署審計長：軍隊領導幹部更需要監督」，新華網，2005 年 1 月 24 日，
http://news.xinhuanet.com/fortune/2005-01/24/content_2501368.htm。
4 「新修訂的《中國人民解放軍審計條例》發佈」，中國人大網，2007 年 1 月 22 日，
http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/fztd/yfxz/2007-01/22/content_356998.htm。
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胡錦濤在十年任期所推出的審計規範，都落在第一個五年任期中，可見胡錦 濤執政初期，重視貪腐預防的規範。其中，胡錦濤任內又特別重視軍隊審計規範 的建置，以軍隊審計防堵軍隊幹部的貪腐問題。
二、 完善監督制度
完善監督制度的相關規範是胡錦濤十年執政中，數量最多的規範，包含監督 人事任用、建立巡視制度配套、補強軍隊監督規範、司法監督規範，從中國各面 相的監督制度，補強現有體制的不足。
胡錦濤就任後，首先就用人問題下手。《黨政領導幹部選拔任用工作監督條 例》修訂自1995 年的《黨政領導幹部選拔任用工作監督暫行條例》，新規範中 變更選拔幹部的程序，強調以「德、能、勤、績、廉」作為選才標準。新的條例 特別強調「廉」，顯示胡錦濤時期對貪腐問題的重視。新法更追究黨組與各級組 織部門管考的監督責任，追究用人失察的主要責任人。5從人事任免和咎責的機 制，防堵買官賣官的問題，但也不排除胡錦濤有掌握人事權力的動機。
《中國共產黨黨內監督條例（試行）》的出台是胡錦濤改善黨內監督體制的 里程碑。該《條例》自十三屆六中全會便有起草的呼聲，歷時十三年的醞釀至 2003 年 12 月出台。其中有四項創舉。第一、強調對高層領導幹部的監督。第二、
確立紀律檢察機關是黨內監督的權責主體機關。第三、明確黨代表監督的職權，
並提供黨代表屢行職權的法源。第四、肯定媒體輿論監督的重要性。6此外，《監
5 「中組部負責人就頒布實施《黨政領導幹部選拔任用工作條例》答記者問」，幹部監督網，2002
年 7 月 25 日 ，
http://www.sqgbjd.com/ReadNews.asp?NewsID=488&BigClassID=26&BigClassName=%D5%FE%B 2%DF%B7%A8%B9%E6&SmallClassID=68&SmallClassName=%D5%FE%B2%DF%BD%E2%B4
%F0&SpecialID=0。
6 馬翔祐，論「中國共產黨黨內監督條例(試行)」:從機制設計理論角度分析，中國大陸研究，第
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督條例》將巡視制度列為十項監督方式之一，為後續巡視制度的配套規範，提供 完善的法源基礎。
《中國共產黨黨內監督條例（試行）》將巡視制度列為十項監督方式之一，
巡視制度在法源依據的支持下開始發展。2003 年中組部、中央紀委成立金融巡 視組，並在隔年出台《巡視工作暫行規定》完善巡視工作內容與部署，並對中國 工商銀行、中國農業發展銀行，以及海南、四川等12 個省市區的一把手展開巡 視工作，7巡視工作實現《監督條例》監督高層領導幹部的立法意旨。隨著巡視 制度的成熟，2008 年的中共第十七屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議，也 有升格巡視規定的呼聲。2009 年 7 月《中國共產黨巡視工作條例(試行)》正式出 台，並組建中央巡視工作領導小組，確立各省市區的黨委主管巡視工作的權責，
透過中央巡視工作領導小組指導各省市區巡視工作，強化黨中央對巡視工作的垂 直領導。此外，依據《中國共產黨巡視工作條例(試行)》，黨的省市縣三級黨委 和政府、人大常委會、政協委員會黨組領導班子及其成員等均屬於巡視組巡視的 對象，更強化對領導幹部的監督。但與紀檢組有所區別的是，巡視工作的職能僅 定位在「發現問題」，並不「辦案」。
除了巡視制度的成熟，更出現許多監管幹部的方式。例如，以《關於領導幹 部報告個人有關事項的規定》規定官員報告財產狀況，管控官員擁有不明資產的 來源。然而，相關規定在當時仍然缺乏配套，對於不實申報、謊報等行為缺乏對 應的罰則，配套規定仍有漏洞。
51 卷第 2 期（2008 年 6 月），頁 1~22 。
7 「 人 民 視 點 ： 體 制 改 革 2004 源 頭 治 腐 五 大 成 果 」， 人 民 網 ， 2005 年 1 月 9 日 ， http://opinion.people.com.cn/GB/40604/3106678.html。
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胡錦濤執政在監督軍隊幹部的方面建樹較少，只在十七大以後，甚至可說是 已將近十八大卸任前，才出台軍隊幹部的監督規範。2010 年出台《中國共產黨 紀律軍隊檢查委員會工作條例》的內容指出，軍紀委應當協助軍區黨委組織反腐 帶工作、加強黨風廉政建設，確立各軍區黨委的監督主體責任。2012 年進一步 發布《關於實行黨風廉政建設責任制的規定》確定領導幹部、領導班子的監督責 任的法源依據。中央軍委也通過《關於軍隊黨員領導幹部報告個人有關事項的規 定》將軍隊領導幹部的收入與房產納入報告範圍中，8進一步強化軍紀委對軍隊 幹部的管理。
在司法監督方面，2008 年 6 月訂定《人民法院監察工作條例》，修定從 1990 年起未曾變動的舊規，因應新時代的需求在最高、中級人民法院設立監察室、基 層人民法院設立專職監察員，以監督司法人員依法行政行使司法權。《條例》就 監察員的職權和行使權利方式訂定程序，強化對法院領導幹部的監督，9以提升 審判品質。
三、 重整懲治規範
胡錦濤十六大就任後所推出的罰則規範，都集中在第一個五年任期，前後 包含《中國共產黨紀律處分條例》、《檢察人員紀律處分條例(試行)》、《行政 機關公務員處分條例》和《人民法院工作人員處分條例》，其中三項與司法領域 有關，可見胡錦濤對司法改革的重視。
8 「解放軍要求軍隊領導幹部報告收入房產和投資情況」，解放軍報，2012 年 6 月 21 日，
http://news.ifeng.com/mainland/detail_2012_06/21/15460845_0.shtml。
9 「最高人民法院關於印發《人民法院監察工作條例》的通知」，中共中央紀委監察部官方網站，
2008 年 6 月 5 日，http://www.ccdi.gov.cn/fgk/law_display/22。
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通風報信」和「司法不作為」加重處罰。15從條例修改內容發現，新法強調咎責，
對於瀆職、失職行為加重處罰。整體來看司法領域的改革內容，罰則的結構與處 罰條例呼應，但從新法的細節來看，胡錦濤採取明確司法人員主體責任的做法，
確保司法工作人員能夠依法行政。
此外，罰則修訂方向有更嚴格的趨勢。《公務員處分條例》被指為當時對 公務員的「緊箍咒」，公務員此後若以個人身份決定重大事項、公務員巨額財產 不明、包養情人、企業兼職、參與賭博或情色活動都被予以開除處分，不少針對 的個別禁止項目，如遺棄和虐待家族成員、包養情人、賭博或進入聲色場所等官 員道德議題，亦納入處罰的範圍。16《公務員處分條例》要求公務員的道德水準，
此外，罰則修訂方向有更嚴格的趨勢。《公務員處分條例》被指為當時對 公務員的「緊箍咒」，公務員此後若以個人身份決定重大事項、公務員巨額財產 不明、包養情人、企業兼職、參與賭博或情色活動都被予以開除處分，不少針對 的個別禁止項目，如遺棄和虐待家族成員、包養情人、賭博或進入聲色場所等官 員道德議題，亦納入處罰的範圍。16《公務員處分條例》要求公務員的道德水準，