第二章 準內閣制和內閣制
第一節、 半總統制和內閣制的模糊界線
第貳章、準內閣制和內閣制
本文的研究問題是基於過去的研究理論而來，理論檢閱分為幾個部分，本 章主要是探究準內閣制與內閣制之間的異同。此部分從半總統制是否獨立於內 閣制的問題開始出發，說明半總統制和內閣制的定義問題。半總統制的定義問 題源自於制度涵蓋不同總統權力大小的國家，在運作上可能有不同的運作模 式，在歸納的過程中，有一部分的半總統制國家的實際運作類似內閣制，也是 引起半總統制是否存在的爭論原因之一。接著是探討制度的實際運作，雖然制 度的定義問題在近年來已經獲得解決，但制度的規範並不等同於實際運作，半 總統制定義當中，總統權力的問題也未獲得共識。準內閣制便是基於總統權力 來判斷而成，過去的研究對於這些國家的歸納和運作存在一些爭論，雖然準內 閣制的總統在大多數的情況下，不會動用權力，但人民直選的總統有可能對於 政黨體系、內閣組成和總理任期產生影響，而先前的研究卻較少探討兩種制度 的差異。
第一節 半總統制和內閣制的模糊界線
憲政運作研究可以先區分為應然面和實然面，應然面表示憲法條文的規 範，實然面表示實際的政治運作。憲法規範不等同於實際運作，結果可能造成 制度的定義或影響出現爭論，本文的研究問題也是出自於制度在應然面和實然 面的差異。探討半總統制和內閣制的界線之前，必須先從半總統制的概念開始 說明。Duverger (1980)最早提出半總統制的概念，其認為半總統制的定義分別
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是：(1)民選的總統；(2)總統有相當的權力；(3)一個相對於總統，向國會負責的 總理。後兩項定義存在一些爭議，2其中又以第二項定義的爭議最大。因為憲法 規範和實際上的運作沒有太多的差距。但總統權力的定義卻常引發學界的討 論，原因首先是半總統制涵蓋的國家當中，總統權力並非集中在總統或總理，
各國之間的總統權力並不相同。另外，憲法規範的總統權力也不等同於實際運 作，使學界更難判斷總統權力的大小。
在總統權力的爭論方面，Duverger 舉出的半總統制案例當中，各國之間不 論是憲法規範或實際運作上，總統權力並不一致，權力中心不一定集中在總統 或總理，可能增加理解憲政運作的難度。另外，有些國家的總統在憲法規範上 擁有較大的權力，但實際運作卻不會動用這些權力，憲法的規範不等同於實際 運作。Duverger 也注意到這個問題，其舉出奧地利、冰島的憲法賦予總統行政 權力，但總統平時甚少介入行政運作，行政首長由國會多數黨領袖擔任，實際 的運作如同內閣制；法國的總統有時掌握實際的行政權力，此時法國的實際政 治運作如同總統制。這些半總統制國家的憲法條文可能無法代表實際憲政運 作，研究者也不能只參照憲法來判斷總統權力，所以能否從憲法條文來界定半 總統制的範圍仍沒有明確的解答。
在討論半總統制實際運作的過程中，可以發現另一個與總統權力有關的問 題，就是總統權力的測量。不論採用應然面或實然面觀察政治運作，皆需要至 少一個特定的概念來判斷總統權力的大小，而 Duverger 在提出半總統概念時，
並沒有進一步討論總統權力測量的相關概念，也讓後續的相關研究在比較半總 統制和其他制度的過程中，出現一些爭論。
由於 Duverger 並沒有做出總統權力的明確定義，使學界無從得知半總統制 的具體範圍，Stepan and Skach (1994)的分析架構當中，只有法國和葡萄牙被視
2 第三項定義的爭議是總理必須獲得國會多數的支持，才能持續擔任總理職務。但有時即使總 理無法獲得國會多數的支持，在國會沒有發動倒閣的情況下，總理仍然能持續在任，所以總理 不一定要需要國會多數的支持。
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為半總統制國家。3其他學者在探討憲政制度的影響過程中，把半總統制國家歸 納在總統制和內閣制之下，較少單獨討論半總統制的影響。Linz (1990)討論憲 政制度對於民主發展的影響，重點在比較內閣制和總統制，並沒有把半總統制 納入分析，Linz (1994)後來再度分析憲政制度的優劣，認為半總統制的總統也 有權力，運作具有總統制的缺陷，皆容易出現雙元正當性的問題。Lijphart (2004: 102)以法國為例，認為半總統制的總統權力大於總統制。因此，從實際 上的運作來看，早期的學者仍然認為半總統制國家的實際憲政運作是總統制或 內閣制，所以是否區分半總統制的重要性降低。
經過上述可以得知，總統制和內閣制有明確的界線，研究者探討總統制和 內閣制產生的影響過程中，並不會出現某個國家應該被歸類在總統制或內閣制 的爭議。在半總統制的概念提出後，半總統制與總統制以及內閣制之間並沒有 非常明確的界線，才會導致半總統制與總統制、內閣制重疊的問題，筆者嘗試 使用下圖說明總統制、半總統制和內閣制的關聯：
3 Stepan and Skach (1994)的分析範圍僅止於 OECD 國家，當時很多後共黨或新興民主國家不在 分析範圍內，所以列出的半總統制國家非常少。不過他們把愛爾蘭視為內閣制國家，表示判斷 半總統制的過程中，民選的總統不是重要的判斷條件。
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圖 2.1：總統制、半總統制、內閣制的關聯
上圖當中，行政權力的掌握程度並非單一的總統權力，而是總統能否控制 執行行政權力的內閣，控制的途徑包含任命閣員和免除閣員職務。4總統制的總 統是國家的行政首長，行政權力由總統獨攬，總統對於行政權力的掌握程度最 高；內閣制的行政首長則是由總理擔任，總統掌握行政權力的程度非常低，甚 至有可能僅是一位虛位元首。半總統制的運作較為複雜，Duverger 已經說明從 整體來看，半總統制國家的行政權力不一定由總統掌握，還必須視各國的實際 運作情況而定，總統對於行政權力掌握程度較高，此時的憲政運作就會以總統 為權力中心，接近於總統制的運作，總理無法主導政策；反之，總統掌握行政 權力程度較低的情況下，權力中心在總理，總統甚至有可能只是虛位元首，運
4 各國的行政事務皆由閣員負責執行政策，所以任免閣員是重要的行政權力。
半總統制
總統制和半總統制的灰色地帶
總統制
內閣制和半總統制的灰色地帶
內閣制
總統行政權力高
總統行政權力低
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作情況接近內閣制。因此，半總統制在憲政運作當中，實際掌握行政權力的概 念，不同於總統制和內閣制，總統制和內閣制分別假設行政權力一直掌握在總 統和總理，但從整體來看，半總統制的行政權力卻沒有固定掌握在其中一方。
針對半總統制涵蓋範圍與是否存在的質疑，學界目前是先從應然面，也就 是憲法條文來界定範圍，接著再做後續的分析。Elgie (2005, 2008)建議半總統制 的定義應該刪除總統權力的條件，因為這個條件較為模糊，所以當一個國家擁 有民選的總統，且同時還有一個向國會負責的總理，這個國家就可以被視為半 總統制。由於這兩個條件較為明確，在判斷一個國家是否為半總統制的過程 中，只需要參照一個國家的憲法條文便可判斷是否屬於半總統制，不需要再參 照實際運作情況，研究者可以更清楚得知半總統制的範圍。另外，Elgie (2007) 也認為半總統制類別內部存在歧異性，但各國之間的差異並不構成否定半總統
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與其他憲政制度之間的爭論只有在應然面獲得解決，如果從實然面來觀察憲政 制度的實際運作，半總統制和內閣制、總統制之間仍然沒有明確的分界線，有 一些國家的實際運作位於半總統制和內閣制、總統制之間的灰色地帶，也就是 從憲法條文來看，某些國家應該被歸類在半總統制，但是實際運作上接近總統 制或內閣制。
Elgie (2005: 102-106)也承認有些國家的行政權力由總統或總理所掌握，實 際運作接近總統制或內閣制，他在說明半總統制歧異性的過程中，依照總統權 力，把半總統制分為三種次類型，分別是高度總統化、總統和總理權力平衡、
儀式性的總統。對照其他學者對於總統制和內閣制的敘述，6其中只有總統和總 理權力平衡的類型在應然面和實然面上比較符合半總統制的意義，這個半總統 制的次類型與總統制和內閣制有明顯的區別。總統和總理權力平衡的類型當 中，總統和總理分別掌握不同的行政權力，呈現分工的狀態，行政權力沒有集 中在總統或總理。
不過，在 Elgie 的分類當中，高度總統化以及儀式性的總統在分類上比較容 易出現爭論。從憲法條文來觀察，高度總統化以及儀式性總統的國家皆符合 Elgie 提出的半總統制定義，不過這兩個次類型在實際上是否屬於半總統制仍有 一些爭論，高度總統化的行政權力由總統掌握，實際運作與總統制較為相似；
儀式性的總統雖然由人民直選產生，但幾乎不會動用權力介入政局，實際的運 作如同德國或希臘等內閣制國家，總統僅有儀式性的功能，行政權力由總理主 導。
由 Elgie 的分類的結果來看，半總統制與內閣制之間在實際運作上可能重 疊，他們把半總統制分割為不同的次類型，這些次類型當中，皆有虛位元首的
由 Elgie 的分類的結果來看，半總統制與內閣制之間在實際運作上可能重 疊，他們把半總統制分割為不同的次類型，這些次類型當中，皆有虛位元首的