章節安排

較小的半總統制國家，憲政運作沒有顯著的差異。如果進一步觀察憲政制度運 作，可以發現總統直選產生的影響，仍然有討論的空間。

另外，在比較半總統制和內閣制的過程中，可以發現總統直選對於政黨體 系、選舉結果、內閣組成以及總理任期皆有可能產生影響。蘇子喬和王業立 (2012)指出總統直選可能降低小黨參選的誘因，造成國會有效政黨數目的減 少，Amorim Neto and Strom (2006)的研究發現總統直選較容易出現無黨籍內 閣，Saalfeld (2007)則是發現半總統制的內閣存續時間較短。雖然前述研究的重 點是比較半總統制和內閣制，但是準內閣制的運作可能異於其他半總統制國 家，過去的研究較少比較兩種制度的差異。

綜合以上的說明，可以得知在半總統制的總統權力較小的情況下，總統能 否對於政治運作產生顯著影響，仍有爭論，在某些情境下，還是有可能動用權 力介入政局，且總統直選可能對於行政權力的形成過程產生影響。由於總統只 有在特定的情況下，才會動用權力，從整體來看，這些總統權力較小的半總統 制國家，與內閣制的運作是否有顯著的差異仍有待討論，過去的實證研究也較 少比較這些準內閣制國家與內閣制的差異。在比較的層面上，Muller, Bergman, and Strom (2008)認為聯合內閣的生命週期包含選舉、組閣以及內閣存續，雖然 本文分析的重點不在於聯合內閣，但內閣在半總統制和內閣制皆是行政權力的 中心，總理或內閣的輪替可以表示權力的更替，所以本文將比較兩種制度的政 黨體系、內閣組成以及總理任期。

第二節 章節安排

以下的章節安排，第二章先討論半總統制和內閣制定義。過去的研究認為

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中半總統制的運作較為複雜，把半總統制分為不同的次類型。有一部分的半總 統制的總統較少動用權力，憲政運作在實際運作上可能接近內閣制。但是兩種 制度的運作模式是否完全相同，在理論上仍存在爭議。接下來第三章的研究設 計接續前一章討論的研究問題，說明本文的分析範圍，並參照先前的相關研究 使用統計模型，使用統計分析來比較兩種憲政制度的運作。

第四章主要是比較兩種制度在政黨體系方面的差異，第五章則是探討兩種 制度的總理任命以及內閣組成，第六章是比較總理任期和連任，這三章分別探 討行政權力的形成至結束。最後在第七章結論的部分，是根據經驗資料，說明 半總統制與內閣制在實證上是否有明確的區隔，以及本文的研究限制和未來可 以繼續發展的方向。

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第貳章、準內閣制和內閣制

本文的研究問題是基於過去的研究理論而來，理論檢閱分為幾個部分，本 章主要是探究準內閣制與內閣制之間的異同。此部分從半總統制是否獨立於內 閣制的問題開始出發，說明半總統制和內閣制的定義問題。半總統制的定義問 題源自於制度涵蓋不同總統權力大小的國家，在運作上可能有不同的運作模 式，在歸納的過程中，有一部分的半總統制國家的實際運作類似內閣制，也是 引起半總統制是否存在的爭論原因之一。接著是探討制度的實際運作，雖然制 度的定義問題在近年來已經獲得解決，但制度的規範並不等同於實際運作，半 總統制定義當中，總統權力的問題也未獲得共識。準內閣制便是基於總統權力 來判斷而成，過去的研究對於這些國家的歸納和運作存在一些爭論，雖然準內 閣制的總統在大多數的情況下，不會動用權力，但人民直選的總統有可能對於 政黨體系、內閣組成和總理任期產生影響，而先前的研究卻較少探討兩種制度 的差異。

第一節 半總統制和內閣制的模糊界線

憲政運作研究可以先區分為應然面和實然面，應然面表示憲法條文的規 範，實然面表示實際的政治運作。憲法規範不等同於實際運作，結果可能造成 制度的定義或影響出現爭論，本文的研究問題也是出自於制度在應然面和實然 面的差異。探討半總統制和內閣制的界線之前，必須先從半總統制的概念開始 說明。Duverger (1980)最早提出半總統制的概念，其認為半總統制的定義分別

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是：(1)民選的總統；(2)總統有相當的權力；(3)一個相對於總統，向國會負責的 總理。後兩項定義存在一些爭議，²其中又以第二項定義的爭議最大。因為憲法 規範和實際上的運作沒有太多的差距。但總統權力的定義卻常引發學界的討 論，原因首先是半總統制涵蓋的國家當中，總統權力並非集中在總統或總理，

各國之間的總統權力並不相同。另外，憲法規範的總統權力也不等同於實際運 作，使學界更難判斷總統權力的大小。

在總統權力的爭論方面，Duverger 舉出的半總統制案例當中，各國之間不 論是憲法規範或實際運作上，總統權力並不一致，權力中心不一定集中在總統 或總理，可能增加理解憲政運作的難度。另外，有些國家的總統在憲法規範上 擁有較大的權力，但實際運作卻不會動用這些權力，憲法的規範不等同於實際 運作。Duverger 也注意到這個問題，其舉出奧地利、冰島的憲法賦予總統行政 權力，但總統平時甚少介入行政運作，行政首長由國會多數黨領袖擔任，實際 的運作如同內閣制；法國的總統有時掌握實際的行政權力，此時法國的實際政 治運作如同總統制。這些半總統制國家的憲法條文可能無法代表實際憲政運 作，研究者也不能只參照憲法來判斷總統權力，所以能否從憲法條文來界定半 總統制的範圍仍沒有明確的解答。

在討論半總統制實際運作的過程中，可以發現另一個與總統權力有關的問 題，就是總統權力的測量。不論採用應然面或實然面觀察政治運作，皆需要至 少一個特定的概念來判斷總統權力的大小，而 Duverger 在提出半總統概念時，

並沒有進一步討論總統權力測量的相關概念，也讓後續的相關研究在比較半總 統制和其他制度的過程中，出現一些爭論。

由於 Duverger 並沒有做出總統權力的明確定義，使學界無從得知半總統制 的具體範圍，Stepan and Skach (1994)的分析架構當中，只有法國和葡萄牙被視

2 第三項定義的爭議是總理必須獲得國會多數的支持，才能持續擔任總理職務。但有時即使總 理無法獲得國會多數的支持，在國會沒有發動倒閣的情況下，總理仍然能持續在任，所以總理 不一定要需要國會多數的支持。

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為半總統制國家。³其他學者在探討憲政制度的影響過程中，把半總統制國家歸 納在總統制和內閣制之下，較少單獨討論半總統制的影響。Linz (1990)討論憲 政制度對於民主發展的影響，重點在比較內閣制和總統制，並沒有把半總統制 納入分析，Linz (1994)後來再度分析憲政制度的優劣，認為半總統制的總統也 有權力，運作具有總統制的缺陷，皆容易出現雙元正當性的問題。Lijphart (2004: 102)以法國為例，認為半總統制的總統權力大於總統制。因此，從實際 上的運作來看，早期的學者仍然認為半總統制國家的實際憲政運作是總統制或 內閣制，所以是否區分半總統制的重要性降低。

經過上述可以得知，總統制和內閣制有明確的界線，研究者探討總統制和 內閣制產生的影響過程中，並不會出現某個國家應該被歸類在總統制或內閣制 的爭議。在半總統制的概念提出後，半總統制與總統制以及內閣制之間並沒有 非常明確的界線，才會導致半總統制與總統制、內閣制重疊的問題，筆者嘗試 使用下圖說明總統制、半總統制和內閣制的關聯：

3 Stepan and Skach (1994)的分析範圍僅止於 OECD 國家，當時很多後共黨或新興民主國家不在 分析範圍內，所以列出的半總統制國家非常少。不過他們把愛爾蘭視為內閣制國家，表示判斷 半總統制的過程中，民選的總統不是重要的判斷條件。

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圖 2.1：總統制、半總統制、內閣制的關聯

上圖當中，行政權力的掌握程度並非單一的總統權力，而是總統能否控制 執行行政權力的內閣，控制的途徑包含任命閣員和免除閣員職務。⁴總統制的總 統是國家的行政首長，行政權力由總統獨攬，總統對於行政權力的掌握程度最 高；內閣制的行政首長則是由總理擔任，總統掌握行政權力的程度非常低，甚 至有可能僅是一位虛位元首。半總統制的運作較為複雜，Duverger 已經說明從 整體來看，半總統制國家的行政權力不一定由總統掌握，還必須視各國的實際 運作情況而定，總統對於行政權力掌握程度較高，此時的憲政運作就會以總統 為權力中心，接近於總統制的運作，總理無法主導政策；反之，總統掌握行政 權力程度較低的情況下，權力中心在總理，總統甚至有可能只是虛位元首，運

4 各國的行政事務皆由閣員負責執行政策，所以任免閣員是重要的行政權力。

半總統制

總統制和半總統制的灰色地帶

總統制

內閣制和半總統制的灰色地帶

內閣制

總統行政權力高

總統行政權力低

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作情況接近內閣制。因此，半總統制在憲政運作當中，實際掌握行政權力的概 念，不同於總統制和內閣制，總統制和內閣制分別假設行政權力一直掌握在總 統和總理，但從整體來看，半總統制的行政權力卻沒有固定掌握在其中一方。

作情況接近內閣制。因此，半總統制在憲政運作當中，實際掌握行政權力的概 念，不同於總統制和內閣制，總統制和內閣制分別假設行政權力一直掌握在總 統和總理，但從整體來看，半總統制的行政權力卻沒有固定掌握在其中一方。