總理任期

在總理任期的理論方面，雖然在內閣制或半總統制國家，總理可能是主要 制定政策或執行政策的最高階層行政官員，但其沒有固定的任期或任期保障，

43 雖然總理並非隨時可以發動提前選舉，某些國家的法規可能限制發動提前選舉的門檻，但相 較於總統有固定任期，總理在選舉時程和連任上有更多的彈性選擇空間，也較有可能在對於最 有利的時機發動國會提前選舉。

70 可能出現不同的結果。在 Elgie (2005)和 Wu (2011)的分類當中，有一種次類型 的總統是虛位元首，較少使用權力，Linz (1994)和 Lijphart (2004)也認為有一部 分的半總統制國家，實際運作如同內閣制，不會有總統、國會雙元正當性衝

因此，在分類的過程中，一部分的半總統制國家就被歸納在內閣制之下，如同 Lijphart (2004)對 於憲政制度的分類。

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總統介入政局的其中一個原因是憲法賦予總統權力，總統便可以使用權力 來干預或調解政局，Shugart and Carey (1992: 150)認為總統權力可以分為 10 種 不同的面向，但他們認為 10 種權力面向當中，最重要的權力是總統對於總理的 免職權，總統可以利用這個權力迫使內閣遵照總統的意志施政，如果總理與總 統的意見相左，總統可以直接撤換總理，因此總理必須聽命於總統。Shugart and Carey 依照憲法條文，判斷總統是否擁有對於內閣成員的免職權，把半總統 制區分為兩種次類型，如果一個國家的憲法條文允許總統免除總理職務，就被 歸納為總統國會制；反之，如果憲法條文沒有允許總統免除總理職務，就被歸 納為總理總統制。Shugart (2005)從代理人理論的角度來解釋總統免職權的影 響，其認為總統國會制使內閣必須同時向總統和國會負責，當總統和國會意見 不一致就容易出現衝突。

Shugart and Carey 提出總統免職權的相關理論後，後續的研究也嘗試比較總 統是否擁有免職權的差異，包含總理的任期以及民主發展的影響。Cheibub and Chernykh (2009) 指出總統擁有免職權的情況下，可以隨時中斷總理的任期，導 致總理任期縮短，或是更容易與總理或國會發生衝突，使民主存續時間縮短 (Elgie, 2011b)或新興民主國家的政治發展更容易出現民主崩解(Moestrup, 2007)。除了免職權以外，吳玉山(2011)認為總統的任命權也是總統影響半總統 制運作的重要權力，在台灣，總統甚至可以以任命權來取代免職權。在任命權 對於民主發展的影響上，Wu (2011)發現總統對於內閣的任命權力愈小，民主表 現愈佳。另外，雖然任命權在部分國家無法視為總理免職的權力，仍然有可能 對於總理任期產生影響，李宜芳和石鵬翔(2015)的研究發現總統可以利用任命 權選擇自己偏好的人選，再進一步影響總統在未來是否動用免職權，或是國會 是否反對總理在任。上面已說明半總統制當中，總統在憲法上對於總理任免的 影響力，其他的研究也發現總統解散國會的權力也可能影響總理下台的風險 (Schleiter & Morgan-Jones, 2009a)，或透過政治鬥爭迫使總理下台。因此，民選

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的總統即使沒有任命權或免職權，還是有可能介入總理的任命和免職過程。

即便過去的研究已經明確的指出民選總統可能改變總理的任命或任期，還 有幾個理論上的重要問題需要處理，才能繼續比較準內閣制和內閣制的運作。

首先是理論適用性的問題，雖然上述總理任命、任期的相關理論，皆有涵蓋半 總統制，但這些研究的研究範圍不是專門探討準內閣制和內閣制。按照 Elgie (2005)的見解，半總統制內部存在複雜的運作模式，受到總統權力變化的影 響，每個半總統制國家的運作不盡相同，準內閣制僅僅只是半總統制的一部 分，上述關於總統對於總理任命、任期影響的理論可能不適用於準內閣制或內 閣制，尤其準內閣制屬於總統權力最小的半總統制次類型，運作的情況異於其 他半總統制國家。針對理論適用性問題，這些理論在提出的過程中，並未明確 的說明適用的範圍，內容僅提及半總統制國家可能有類似的狀況。而本文也僅 按照先前的理論提出假設，再來驗證實證資料是否符合假設。

第二個要處理的問題是民選總統對於總理任期的影響方向，上述涵蓋半總 統制和內閣制的研究當中，Cheibub and Chernykh (2009); Schleiter and Morgan-Jones (2009a)的資料皆顯示民選總統容易使總理任期縮短，但 Pasquino (2005)觀 察義大利和法國的政治情勢後，認為行政首長採用直接民選，較容易形成穩定 多數，可以減緩義大利總理更換頻仍的情況。兩種理論對於民選總統的影響有 相反的假設，不過 Pasquino 的理論只是推測義大利總統改成民選後，可能會出 現的情況，仍未被實證。⁴⁶本文在此先假設民選總統，可能縮短總理任期。

最後，總理任期要處理的問題，是內閣或國會的組成是否會影響總統干政 的動機？亦即內閣或國會的相關變數與民選的總統是否有交互作用。如果假定 半總統制的總統為儀式性的總統，此時半總統制的運作應該如同內閣制，總理 的任命、免職過程應完全由國會主導，總統不會介入。但其他半總統制的相關 研究卻指出總統平時可能不動用權力，在某些情境下，就會動用權力介入行

46 按照 Pasquino 所述，義大利曾經討論總統改為直選的議題，但最後沒有施行，所以無法從義 大利的案例來比較總統直選的影響。

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政，Skach (2005)認為總統平時擁有的權力並不是最重要的議題，重要的是總統 可以透過緊急權力來干預行政，增加政治衝突可能性。同樣的，沈有忠(2009) 則是提出垂直分時的概念，其認為威瑪共和的憲政運作接近內閣制，總統在危 急的時刻頻繁的動用權力，使政局更加混亂。另外，吳玉山(2002)在比較政治 穩定的過程中，認為總統干政可以分為兩個部分，分別是干政動機和干政能 力，干政動機表示國會沒有穩定的多數，在沒有穩定多數的情況下，才會進一 步使總統使用干政能力介入行政。李宜芳(2012)試圖實證總統干政動機與干政 能力的理論，探討全部半總統制的民主國家後，發現聯合內閣容易使總統更頻 繁的使用免職權，導致總理的任期縮短。

綜合 Skach、沈有忠以及吳玉山的論點，可以得知總統的實際權力並非一成 不變，在國會情勢較為混亂的情況下，即使總統平時可能不干政，也將會動用 權力介入政局。三位學者的研究在提及國會導致總統干政的過程中，皆有提及 聯合政府、國會分裂程度等概念。因此，本文的第六章的前兩個假設皆與國會 的組成有關：

假設 6.1：準內閣制的總理任期較內閣制更短，但國會有效政黨數目增加，將會 減少兩種制度的總理任期差距。

假設 6.2：準內閣制的總理任期較內閣制更短，但聯合政府的情況下，將會減少 兩種制度的總理任期差距。

研究假設 6.1 和 6.2 先假設準內閣制的總理任期較短。國會的有效政黨數目 增加，或組閣後出現聯合內閣，準內閣制的總統由人民直選產生，可能有更多

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閣君主制的總理任期較長，內閣共和制較短。這可能表示內閣制的總統與君主 相比，總統可能具有正當性，更容易介入行政事務。不過，準內閣制總統的民 意正當性較高，在理論上可能更容易干政，總理任期卻最長，總統的產生方式 與總理任期之間的關聯性還值得探究。

圖 6.1、準內閣制和內閣制的總理存活率

資料來源：筆者自製

比較準內閣制和內閣制的總理存活率，上圖 6.1 的虛線和實線分別是內閣制 和準內閣制的總理存活率，發現兩種制度的總理存活率與任期中位數呈現相同

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的結果。兩種制度大約在總理上任的 300 日以前，存活率沒有顯著的差距，但 過了 300 日以後，準內閣制的總理存活率下降的幅度較為趨緩，內閣制的存活 率則是逐漸下降，兩種制度的存活率逐漸出現差異，準內閣制的總理存活率高 於內閣制。

接著再看總理下台風險的變化，下圖 6.2 是比較兩種制度的累積風險變化，

雖然兩種制度的風險累積變化趨勢較為類似，不過準內閣制的總理下台累積風 險仍然低於內閣制，表示準內閣制的總理任期較長。

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圖 6.2 累積風險比較圖

資料來源：筆者自製

下圖 6.3 的虛線表示內閣制的總理下台風險，實線則是準內閣制的總理下台 風險。兩種制度的總理在各時段遭遇下台的風險，大致呈現逐漸上升的趨勢，

也就是總理上任後，面臨下台的風險會逐漸增加。準內閣制的總理下台風險在 後期，成長幅度增加，內閣制的總理下台風險則是趨緩，甚至開始降低。兩種 制度的總理下台風險出現交叉，原因可能在於內閣制的總理做的愈久，其在國 會的勢力更加鞏固，在下一次選舉週期來臨前，不容易下台。不過，由於內閣 制總理在大多數時刻，下台風險均高於準內閣制的總理，所以內閣制的總理下 台累積風險皆高於準內閣制。

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圖 6.3 風險比較圖

雖然本文先假設準內閣制的總理任期較短，但敘述資料卻呈現出準內閣制 的總理任期可能較內閣制更長，延伸出來的問題是準內閣制總理任期較長的原 因，本文擬從兩個不同的方向做進一步的探討。首先是內閣制當中，共和國和 君主國的差異，從兩種制度的總理任期中位數可以發現共和國的總理任期較 短，所以準內閣制和內閣制之間的總理任期差異，可能與內閣制的國家元首有

雖然本文先假設準內閣制的總理任期較短，但敘述資料卻呈現出準內閣制 的總理任期可能較內閣制更長，延伸出來的問題是準內閣制總理任期較長的原 因，本文擬從兩個不同的方向做進一步的探討。首先是內閣制當中，共和國和 君主國的差異，從兩種制度的總理任期中位數可以發現共和國的總理任期較 短，所以準內閣制和內閣制之間的總理任期差異，可能與內閣制的國家元首有