半總統制中準內閣制與內閣制政治運作比較 - 政大學術集成
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(2) 謝辭. 這份論文的完成，代表求學階段告一段落，我也暫時放下學生的身分，邁向 人生的另一個旅程。最初選填志願時，對於政治系完全沒有概念，到現在竟然能 完成博士學位，這個結果是我當初進入大學時，無法想像的結果。在求學的過程 中，受到非許多人的協助，才讓我能夠走到終點。 首先要感謝的人，是論文的指導老師-王業立教授。猶記得當年在麥當勞見面， 鼓起勇氣詢問您能否擔任指導老師，您毫不猶豫應允學生，讓我至今感激在心。 老師在繁忙的公務、教學與研究中，每次還是非常仔細的閱讀論文，大至論文方 向，小至格式細節，都給予專業又細緻的指點與修正意見，讓我獲益良多。 其次，感謝我的論文口試委員，吳玉山老師、林繼文老師、沈有忠老師、李 鳳玉老師和翁燕菁老師。我在學士班和碩士班時期，便已聽說這些老師的大名， 但沒想到未來我竟然有幸能邀請這些老師，成為學位論文的口試委員。當初知道 要邀請諸位口試委員時，讓我誠惶誠恐，口試的過程中，老師們分別提出的寶貴 且精闢的建議，讓我得知論文的盲點與學識上仍有不足，並能夠使我的論文更加 完善。 此外要感謝我在博士班求學階段遇到的老師，黃紀老師、盛杏湲老師、蔡中 民老師、陳光輝老師，以及政治系辦公室的兩位助教。黃紀老師治學嚴謹，修習 黃老師的課之後，終於可以體會學長姊在哀嚎之餘，還能回味無窮，每次與黃老 師見面，老師您皆能細心指導統計方法。另外，也要感謝黃老師提供獎學金補助， 使這篇學位論文得以完成。我在修習盛杏湲老師和蔡中民老師的課程中，自認表 現猶待改進，但兩位老師仍然願意給學生機會學習擔任助教，讓學生可以學以致 用；在我投稿期刊的過程中，蔡老師也提供非常實用的指引，在此要特別感謝兩 位老師。陳光輝老師在我就讀中正大學時期，就已經與我有非常多的互動，在我 到政大就讀後，仍然不時的關心我的學習狀況，並且幫我介紹工作。我在政治系 I.
(3) 辦公室打工時，銀珍助教和詠雯助教不時給我提攜，只要遇到行政事務的困難， 兩位助教也會全力協助我，在系辦工作很愉快。 感謝我在政大就讀時，與我一起修課、討論、擔任助教的同材，如果修課或 研究沒有同學一起討論，整個過程將更加枯燥乏味。最後感謝中山大學的廖達琪 老師和 iVoter 研究團隊，最初由王老師介紹進這個研究團隊，沒預料到能與研究 團隊合作這麼久的時間。跟著廖老師和研究團隊的成員一起做研究，除了讓我進 入一個有趣的新研究領域，得以學到新的知識與技能，也讓我在煩悶的論文寫作 期間過得並不孤單。 感謝我的父母以及家人，讓我能夠安心的完成學業。最後要感謝的人，是我 的女友宜芳。您在辛苦工作之餘，還要協助我完成論文，並打理生活大小事。我 們一起陪伴彼此完成學位論文，這是個難得的歷程。. 石鵬翔，於新北市新店，2016 年 2 月 29 日. II.
(4) 摘要 半總統制的運作特色是行政權力分別由總統和總理掌握，當半總統制的總統 權力較小，就會由總理主導行政權力，此時半總統制的運作模式趨近於內閣制。 但過去較少有文獻比較總統權力較小的半總統制國家，與內閣制國家的實際政治 運作，是否有顯著的差異。本文先參照 Wu(2012)的分類，選擇準內閣制做為總 統權力較小的半總統制次類型，再與內閣制國家做比較。 本文的研究結果發現準內閣制與內閣制之間，在國會的有效政黨數目、無黨 籍總理出現的機率、總統總理同黨的機率沒有顯著的差異。顯示準內閣制的總統 如同 Wu 分類的定義，不會介入任命過程，另外，總統選舉的衣尾效應也無法使 大黨的席次增加。在總理任期的比較方面，雖然兩種制度的總理任期沒有顯著的 差異，不過準內閣制的總理遭遇提前選舉下台的風險，低於內閣制，且準內閣制 的總理連任機率也低於內閣制。這些結果皆表示，準內閣制的總統雖然不會介入 組閣過程，但有可能對於國會的選舉時程產生影響，使總理無法在最佳時機發動 國會提前選舉，進一步降低總理的連任機率。 綜合本文的研究發現，再對照過去的相關理論。半總統制與內閣制在實際 運作上，仍然有一些差異。近年來，學界認為總統權力不是半總統制的重要條件， 實際上，即使在總統權力較小的國家，總統權力可能還是有重要的影響。. 關鍵字：內閣制、準內閣制、總理任期、無黨籍總理、有效政黨數目、總統總理 同黨、衣尾效應、總統權力。. III.
(5) Abstract The executive power in semi-presidentialism is shared by the president and prime minister where the prime minister will control executive power with a weak president, and the political practice will be like those found in parlimentarism. There are very few articles examining the difference between parlimentarism and semi-presidentialism with a weak president. This paper compares the political practice of semi-presidentialism with a weak president and parlimentarism in different countries. The case selection criteria of a weak president is based on Wu(2012). In his research, quasi-parlimentarism is a subtype of semi-presidentialism, that the president has weak power. The result of this research demonstrates that effective number of parties in parliamentary, probability of non-party prime minister, president and prime minister in the same party have no significant difference between two institutions. This means that in the quasi-parlimentarism the coattail effect of a presidential election does not ensure more seats for a large party, and the president has a weak power to appoint the cabinet. Although the duration of the term of a prime minister has no significant difference, the hazard of early election, and probability of prime minister renewal in quasi-parlimentarism is less than parlimentarism. This means that a president in quasi-parlimentarism has blocked dissolution of parliamentary, and the prime minister cannot call for an early election at his or her favorable time. In summary, the political practice of semi-presidentialism is different than parlimentarism. Presidential power is an important feature of semi-presidentialism, even in small presidential power, a semi-presidentialism IV.
(6) country, and its president have great influence on politics.. Key words: Parlimentarism, Quasi-parlimentarism , Duration of Prime Minister, Non-party prime minister, Effective number of parties, President and prime minister in the same party, Coattail Effect of Presidential Election, Presidential Power. V.
(7) 目. 錄. 第一章 緒論........................................................................1 第一節、研究動機.........................................................................................1 第二節、章節安排........................................................................................ 4. 第二章 準內閣制和內閣制..............................................7 第一節、半總統制和內閣制的模糊界線...................................................7 第二節、總統權力較小的半總統制是否等同於內閣制？...................13. 第三章 研究設計.............................................................21 第一節、研究範圍...................................................................................... 21 第二節、分析架構...................................................................................... 25 第三節、依變數與統計方法..................................................................... 27 第四節、資料來源...................................................................................... 33. 第肆章 總統直選與政黨體系........................................35 第一節、總統直選與政黨合作……………………….……………….35 第二節、控制變數…………………….…………………...…..………42 第三節、資料分析…………………….…………………...…..………45 第四節、小結…………………….…………………...….…….………48. 第伍章 總理任命和政府組成........................................51 VI.
(8) 第一節、任命總理的理論………….…………………...……………..51 第二節、控制變數………….…………………...……..………………55 第三節、資料分析……………………………………………………..57 第四節、小結…………………………………………….…………….67. 第陸章 總理任期的比較……………………………..69 第一節、總理任期…………………………………………….……….69 第二節、準內閣制和內閣制的提前選舉……..………………………79 第三節、總理連任…………………………………………….……….91 第四節、控制變數…………………………………………….……….97 第五節、資料分析…………………………………………………....102 第六節、小結……………………………...………………………….114. 第柒章 結論………………………………...……….115 第一節、研究假設與結果…………………..… ………….…...……115 第二節、研究貢獻……………………..……...… ……….…………117 第三節、研究限制和未來的研究方向………..…… ……..………..120. 參考資料..........................................................................122. VII.
(9) 圖. 目. 次. 圖 2.1 總統制、半總統制、內閣制的關聯……………………..…………………………………..10 圖 3.1 分析架構圖……………………………………………………………..……...………..……………….26 圖 3.2 總理執政後遭遇的事件分析圖………………………………..……………..………………..30 圖 6.1 準內閣制和內閣制的總理存活率………………………………………………………………75 圖 6.2 累積風險比較圖…………………………………………………………………………………………76 圖 6.3 風險比較圖…………………………………………………………………………………………………78 圖 6.4 總理遭遇提前選舉、替換的累積風險………………………………………………………82 圖 6.5 總理遭遇提前選舉的累積增益函數………………………………………………………….85 圖 6.6 總理遭遇替換的累積增益函數………………………………………………………………….86 圖 6.7 總理就任後遭遇的事件……………………………………………………………………………...93. VIII.
(10) 表. 目. 次. 表 2.1 國家元首的正當性和委託人比較表…………………………………….…………..……….19 表 3.1 本文的分析範圍………………………………………………………………………………..……….23 表 3.2 制度與總理、國會選舉……………………………………………………………………………..25 表 4.1 選舉制度和有效政黨數目………………………………..……………………………….………40 表 4.2 內閣制和準內閣制的平均有效政黨數目……………………………………..…….….…45 表 4.3 總統選舉制度與有效政黨數目………………………………………………………………….46 表 4.4 總統直選對於有效政黨數目的影響…………………………………..……………….…….47 表 5.1 無黨籍總理、總統總理同黨比例………………………………………………………………58 表 5.2 無黨籍總理比例…………………………………………………………………………………………59 表 5.3 總統、總理同黨的情況…………………………………………….……………………………...60 表 5.4 多數政府的比例………………………………………………………………………………….….….62 表 5.5 準內閣制和內閣制任命無黨籍總理……………………………………..……………….….64 表 5.6 準內閣制和內閣制任命同黨人士擔任總理……………………………..………….……65 表 5.7 準內閣制和內閣制對於政府組成的影響……………………………….….………….….67 表 6.1 兩種制度的總理任期的比較………………………………………………………………….....74 表 6.2 三種憲政制度的下台方式比較…………………………………………………………………..83 表 6.3 憲政制度與總理任期………………………………………………….………….…………………103 表 6.4 國家元首正當性與總理任期……………………………………………….….………………..105 表 6.5 憲政制度與有效政黨數目的交互作用………………………………….….………………106 表 6.6 憲政制度與多數政府的交互作用………………………………….……………………….…108 表 6.7 準內閣制與提前選舉……………………………………………….…………….……………….…110 表 6.8 準內閣制和內閣制的總理連任………………………………….…………………….……...112 表 6.9 總理連任的勝算比………………………………………………………………….………………..113 IX.
(11) 第壹章、緒論. 第一節 研究動機. 半總統制的概念被提出後，其中的一個爭論是半總統制國家在實際運作 上，與內閣制國家是否有明顯的區隔。過去已有學者討論不同憲政制度的實際 運作問題，卻較少比較憲政制度的整體運作情況。因此，本文欲比較權力較小 的半總統制國家，和內閣制國家之間，在政黨體系、總理任命和總理任期上的 差異。 內閣制和半總統制是兩種不同的憲政制度，當某個國家的憲法符合內閣制 或半總統制的特色時，就會被歸納在某種憲政制度之下。兩種制度分別涵蓋多 個國家，每個國家的憲政制度雖然有共同的特色，卻可能保持可能有獨特的運 作模式，使同一種制度之下仍然存在多元性。從憲政運作的過程來看，國家元 首扮演的角色是最明顯的的差異。在半總統制當中，每個國家的總統權力不盡 相同，其中，有一部分的國家元首雖然由人民直接選民產生，擁有民選的正當 性，不過總統在大多數的時候不會動用權力，或是只有在政治衝突才會出面介 入，平時國家的政策大都由總理主導，憲政運作趨近於內閣制。學界在判斷這 些國家的運作模式時，在歸類上處在半總統制和內閣制之間的灰色地帶，也分 別使用不同的名稱來代表這些國家，Elgie (2005)在區分半總統制次類型的過程 中，把這些國家歸納在儀式性的總統類型，Wu (2011)則稱為準內閣制。從名稱 上可以得知，這些國家的總統功能如同內閣制的國家元首，總統選舉不必然造 成總統介入行政事務。 同樣的，內閣制的國家元首功能也存在一些差異。內閣制國家的元首可以 1.
(12) 區分為君主和總統，君主由世襲獲得職位，總統則是經由國會選舉而產生，兩 者對於憲政運作有不同的介入程度。內閣制的國家元首可能偶爾會依照憲法賦 予的權力，介入憲政運作，並非完全無作為，當內閣制出現國家元首介入行政 事務，總理可能無法完全的主導行政事務。 由於部分的半總統制國家在實際運作上，趨近於內閣制，加上內閣制的總 統也有可能行使憲法賦予權力，在區分半總統制和內閣制的過程中，可能出現 一些爭論。從字面上的意義來看，內閣制可能指涉總理領導的內閣為權力中 心，半總統制的權力中心則可能分別是總統和總理所掌握，而實際的運作可能 不一定如此，使研究者想要更進一步探究兩種制度的運作模式。 傳統上，憲政制度分為總統制和內閣制，Duverger (1980)提出半總統制的概 念之後，最先遭遇到的問題是半總統制是否獨立於另外兩種憲政制度。質疑的 原因在於一些半總統制國家擁有民選的總統，但這些總統不一定會介入國家的 政治運作，所以這些國家的實際憲政運作如同內閣制；另外，部分半總統制的 行政權力由總統掌握，實際的運作如同總統制。因此，是否有必要在總統制和 內閣制以外，再創造一個新的類別便成為半總統制所遭遇的第一個質疑。1 針對這個爭論，後來的半總統制研究認為即使把具有前述特質的國家，全 部歸類在半總統制，半總統制內部仍然存在運作上的差異，但在判斷一個國家 是否為半總統制的過程中，Elgie (1999: 13)認為只需要參照國家的憲法條文，符 合半總統制的條件，即被視為半總統制，憲政的實際運作不是判斷一個國家是 否為半總統制的標準。Elgie (2007)和蘇子喬(2011)還進一步指出，研究者可以 先界定半總統制的範圍，對於半總統制運作的差異，可以再把半總統制切割為 不同的次類型。在切割的次類型當中，有些半總統制國家的元首在大多數的時 刻僅有儀式性的功能，Elgie (2005: 105-107); Wu (2011)認為這些國家的實際運 作接近內閣制，他們在切割半總統制次類型的過程中，特別把這些國家歸納在. 1. 部分研究的分類，只有總統制和內閣制，沒有出現半總統制的類別，例如世界銀行的 Database of Political Institutions 2012 資料庫。 2.
(13) 同一個次類型之下。由上述可知，雖然 Elgie 提出了新的半總統制判斷標準， 使半總統制和內閣制可以經由憲法條文做區分，但是半總統制和內閣制的實際 運作可能重疊的問題仍未解決。 半總統制當中的準內閣制國家與內閣制最大的差異是前者的國家元首由人 民直接選舉產生，有關於兩種制度在運作上是否有差異，學界分別提出幾個不 同的理論。單從總統直選對於民主發展的影響來觀察，Lijphart (2004); Linz (1990)在評論總統制和內閣制的優劣，也提及半總統制的運作，他們認為半總 統制可以區分為是否擁有實權的國家元首，實際運作仍然為總統制和內閣制， 換句話說，他們認為如果半總統擁有一個沒有實權的總統，政治運作無異於內 閣制，對於民主發展較不容易出現負面的影響。雖然前述的文獻表示半總統制 當中，儀式性總統的權力不足以與總理抗衡，政府的政策由總理主導，但其他 探討半總統制運作的研究發現，半總統制的運作與內閣制不是完全相同的憲政 制度，原因在於總統權力並非一成不變。即使是總統在平時可能不會動用權 力，在某些情境下還是會動用憲法賦予的權力介入政局(沈有忠，2011)，或者 憲法已經賦予總統緊急權力，總統在特定的時刻就會動用緊急權力(Skach, 2005)，在總統動用權力之後，行政權力就不一定由總理主導。上述兩種不同的 理論，對於半總統制的民選總統是否介入行政事務有不同的看法。 在學界把半總統制區分為不同的次類型後，有些研究開始比較總統權力較 小的半總統制國家和內閣制國家，可以分為兩種不同的理論。第一種研究比較 半總統制的內部運作後，認為準內閣制或儀式性總統次類型的總統，平時僅扮 演儀式性的角色，較少介入政治運作，憲政運作與內閣制沒有太大的差異 (Elgie, 2005; Wu, 2011)；第二種理論是比較總統在半總統制和內閣制扮演的角 色，Tavits (2009)發現內閣制和半總統制的總統皆會介入行政事務，在兩種制度 的總統皆干政的情況下，實際運作沒有顯著的差異。上述兩種類型的理論，雖 然對於總統的功能有不一樣的觀點，但最後的結論皆傾向於內閣制與總統權力. 3.
(14) 較小的半總統制國家，憲政運作沒有顯著的差異。如果進一步觀察憲政制度運 作，可以發現總統直選產生的影響，仍然有討論的空間。 另外，在比較半總統制和內閣制的過程中，可以發現總統直選對於政黨體 系、選舉結果、內閣組成以及總理任期皆有可能產生影響。蘇子喬和王業立 (2012)指出總統直選可能降低小黨參選的誘因，造成國會有效政黨數目的減 少，Amorim Neto and Strom (2006)的研究發現總統直選較容易出現無黨籍內 閣，Saalfeld (2007)則是發現半總統制的內閣存續時間較短。雖然前述研究的重 點是比較半總統制和內閣制，但是準內閣制的運作可能異於其他半總統制國 家，過去的研究較少比較兩種制度的差異。 綜合以上的說明，可以得知在半總統制的總統權力較小的情況下，總統能 否對於政治運作產生顯著影響，仍有爭論，在某些情境下，還是有可能動用權 力介入政局，且總統直選可能對於行政權力的形成過程產生影響。由於總統只 有在特定的情況下，才會動用權力，從整體來看，這些總統權力較小的半總統 制國家，與內閣制的運作是否有顯著的差異仍有待討論，過去的實證研究也較 少比較這些準內閣制國家與內閣制的差異。在比較的層面上，Muller, Bergman, and Strom (2008)認為聯合內閣的生命週期包含選舉、組閣以及內閣存續，雖然 本文分析的重點不在於聯合內閣，但內閣在半總統制和內閣制皆是行政權力的 中心，總理或內閣的輪替可以表示權力的更替，所以本文將比較兩種制度的政 黨體系、內閣組成以及總理任期。. 第二節 章節安排. 以下的章節安排，第二章先討論半總統制和內閣制定義。過去的研究認為 4.
(15) 中半總統制的運作較為複雜，把半總統制分為不同的次類型。有一部分的半總 統制的總統較少動用權力，憲政運作在實際運作上可能接近內閣制。但是兩種 制度的運作模式是否完全相同，在理論上仍存在爭議。接下來第三章的研究設 計接續前一章討論的研究問題，說明本文的分析範圍，並參照先前的相關研究 使用統計模型，使用統計分析來比較兩種憲政制度的運作。 第四章主要是比較兩種制度在政黨體系方面的差異，第五章則是探討兩種 制度的總理任命以及內閣組成，第六章是比較總理任期和連任，這三章分別探 討行政權力的形成至結束。最後在第七章結論的部分，是根據經驗資料，說明 半總統制與內閣制在實證上是否有明確的區隔，以及本文的研究限制和未來可 以繼續發展的方向。. 5.
(16) 6.
(17) 第貳章、準內閣制和內閣制. 本文的研究問題是基於過去的研究理論而來，理論檢閱分為幾個部分，本 章主要是探究準內閣制與內閣制之間的異同。此部分從半總統制是否獨立於內 閣制的問題開始出發，說明半總統制和內閣制的定義問題。半總統制的定義問 題源自於制度涵蓋不同總統權力大小的國家，在運作上可能有不同的運作模 式，在歸納的過程中，有一部分的半總統制國家的實際運作類似內閣制，也是 引起半總統制是否存在的爭論原因之一。接著是探討制度的實際運作，雖然制 度的定義問題在近年來已經獲得解決，但制度的規範並不等同於實際運作，半 總統制定義當中，總統權力的問題也未獲得共識。準內閣制便是基於總統權力 來判斷而成，過去的研究對於這些國家的歸納和運作存在一些爭論，雖然準內 閣制的總統在大多數的情況下，不會動用權力，但人民直選的總統有可能對於 政黨體系、內閣組成和總理任期產生影響，而先前的研究卻較少探討兩種制度 的差異。. 第一節 半總統制和內閣制的模糊界線. 憲政運作研究可以先區分為應然面和實然面，應然面表示憲法條文的規 範，實然面表示實際的政治運作。憲法規範不等同於實際運作，結果可能造成 制度的定義或影響出現爭論，本文的研究問題也是出自於制度在應然面和實然 面的差異。探討半總統制和內閣制的界線之前，必須先從半總統制的概念開始 說明。Duverger (1980)最早提出半總統制的概念，其認為半總統制的定義分別 7.
(18) 是：(1)民選的總統；(2)總統有相當的權力；(3)一個相對於總統，向國會負責的 總理。後兩項定義存在一些爭議，2其中又以第二項定義的爭議最大。因為憲法 規範和實際上的運作沒有太多的差距。但總統權力的定義卻常引發學界的討 論，原因首先是半總統制涵蓋的國家當中，總統權力並非集中在總統或總理， 各國之間的總統權力並不相同。另外，憲法規範的總統權力也不等同於實際運 作，使學界更難判斷總統權力的大小。 在總統權力的爭論方面，Duverger 舉出的半總統制案例當中，各國之間不 論是憲法規範或實際運作上，總統權力並不一致，權力中心不一定集中在總統 或總理，可能增加理解憲政運作的難度。另外，有些國家的總統在憲法規範上 擁有較大的權力，但實際運作卻不會動用這些權力，憲法的規範不等同於實際 運作。Duverger 也注意到這個問題，其舉出奧地利、冰島的憲法賦予總統行政 權力，但總統平時甚少介入行政運作，行政首長由國會多數黨領袖擔任，實際 的運作如同內閣制；法國的總統有時掌握實際的行政權力，此時法國的實際政 治運作如同總統制。這些半總統制國家的憲法條文可能無法代表實際憲政運 作，研究者也不能只參照憲法來判斷總統權力，所以能否從憲法條文來界定半 總統制的範圍仍沒有明確的解答。 在討論半總統制實際運作的過程中，可以發現另一個與總統權力有關的問 題，就是總統權力的測量。不論採用應然面或實然面觀察政治運作，皆需要至 少一個特定的概念來判斷總統權力的大小，而 Duverger 在提出半總統概念時， 並沒有進一步討論總統權力測量的相關概念，也讓後續的相關研究在比較半總 統制和其他制度的過程中，出現一些爭論。 由於 Duverger 並沒有做出總統權力的明確定義，使學界無從得知半總統制 的具體範圍，Stepan and Skach (1994)的分析架構當中，只有法國和葡萄牙被視. 2. 第三項定義的爭議是總理必須獲得國會多數的支持，才能持續擔任總理職務。但有時即使總 理無法獲得國會多數的支持，在國會沒有發動倒閣的情況下，總理仍然能持續在任，所以總理 不一定要需要國會多數的支持。 8.
(19) 為半總統制國家。3其他學者在探討憲政制度的影響過程中，把半總統制國家歸 納在總統制和內閣制之下，較少單獨討論半總統制的影響。Linz (1990)討論憲 政制度對於民主發展的影響，重點在比較內閣制和總統制，並沒有把半總統制 納入分析，Linz (1994)後來再度分析憲政制度的優劣，認為半總統制的總統也 有權力，運作具有總統制的缺陷，皆容易出現雙元正當性的問題。Lijphart (2004: 102)以法國為例，認為半總統制的總統權力大於總統制。因此，從實際 上的運作來看，早期的學者仍然認為半總統制國家的實際憲政運作是總統制或 內閣制，所以是否區分半總統制的重要性降低。 經過上述可以得知，總統制和內閣制有明確的界線，研究者探討總統制和 內閣制產生的影響過程中，並不會出現某個國家應該被歸類在總統制或內閣制 的爭議。在半總統制的概念提出後，半總統制與總統制以及內閣制之間並沒有 非常明確的界線，才會導致半總統制與總統制、內閣制重疊的問題，筆者嘗試 使用下圖說明總統制、半總統制和內閣制的關聯：. 3. Stepan and Skach (1994)的分析範圍僅止於 OECD 國家，當時很多後共黨或新興民主國家不在 分析範圍內，所以列出的半總統制國家非常少。不過他們把愛爾蘭視為內閣制國家，表示判斷 半總統制的過程中，民選的總統不是重要的判斷條件。 9.
(20) 總統制. 總統行政權力高. 總統制和半總統制的灰色地帶. 半總統制. 內閣制和半總統制的灰色地帶. 內閣制. 總統行政權力低. 圖 2.1：總統制、半總統制、內閣制的關聯. 上圖當中，行政權力的掌握程度並非單一的總統權力，而是總統能否控制 執行行政權力的內閣，控制的途徑包含任命閣員和免除閣員職務。4總統制的總 統是國家的行政首長，行政權力由總統獨攬，總統對於行政權力的掌握程度最 高；內閣制的行政首長則是由總理擔任，總統掌握行政權力的程度非常低，甚 至有可能僅是一位虛位元首。半總統制的運作較為複雜，Duverger 已經說明從 整體來看，半總統制國家的行政權力不一定由總統掌握，還必須視各國的實際 運作情況而定，總統對於行政權力掌握程度較高，此時的憲政運作就會以總統 為權力中心，接近於總統制的運作，總理無法主導政策；反之，總統掌握行政 權力程度較低的情況下，權力中心在總理，總統甚至有可能只是虛位元首，運. 4. 各國的行政事務皆由閣員負責執行政策，所以任免閣員是重要的行政權力。 10.
(21) 作情況接近內閣制。因此，半總統制在憲政運作當中，實際掌握行政權力的概 念，不同於總統制和內閣制，總統制和內閣制分別假設行政權力一直掌握在總 統和總理，但從整體來看，半總統制的行政權力卻沒有固定掌握在其中一方。 針對半總統制涵蓋範圍與是否存在的質疑，學界目前是先從應然面，也就 是憲法條文來界定範圍，接著再做後續的分析。Elgie (2005, 2008)建議半總統制 的定義應該刪除總統權力的條件，因為這個條件較為模糊，所以當一個國家擁 有民選的總統，且同時還有一個向國會負責的總理，這個國家就可以被視為半 總統制。由於這兩個條件較為明確，在判斷一個國家是否為半總統制的過程 中，只需要參照一個國家的憲法條文便可判斷是否屬於半總統制，不需要再參 照實際運作情況，研究者可以更清楚得知半總統制的範圍。另外，Elgie (2007) 也認為半總統制類別內部存在歧異性，但各國之間的差異並不構成否定半總統 制的理由，因為總統制和內閣制的運作情況也並非完全相同，但是學界多數並 沒有因此而否定總統制和內閣制的存在。5蘇子喬(2011)也持有類似的論點，他 先分析了半總統制的概念根源，以及比較其他類似的概念，提出區分憲政規範 和憲政實踐，半總統制的定義本身是憲政規範，總統或國會的選舉結果以及行 政和立法的互動則是憲政實踐。憲政規範與實踐不能混為一談，半總統制之 下，各國的運作屬於憲政實踐層面的差異，而非憲政規範的差異，所以半總統 制允許不同的運作模式，學界應該先確認半總統制的範圍後，再探討運作模 式。 Elgie 提出的新定義可以減少半總統制的爭論，在 Elgie 的定義當中，半總 統制的行政權力並不是固定掌握在總統或總理，後續牽涉到半總統制的研究常 使用這個定義來界定半總統制，表示其他學者也可以接受半總統制的行政權並 非固定由總統或總理掌握。不過，Elgie 的判斷標準是參考憲法規範，半總統制. 5. 學界沒有否定總統制和內閣制的概念，可能的原因是即使制度類型內部存在運作上的歧異， 大多數的總統制國家，行政的權力中心仍然在總統；內閣制國家的權力中心在總理。權力中心 的變動情況不會出現大幅度的改變，但半總統制的類型內，權力中心的變異程度較大，所以半 總統制的概念較容易被否定。 11.
(22) 與其他憲政制度之間的爭論只有在應然面獲得解決，如果從實然面來觀察憲政 制度的實際運作，半總統制和內閣制、總統制之間仍然沒有明確的分界線，有 一些國家的實際運作位於半總統制和內閣制、總統制之間的灰色地帶，也就是 從憲法條文來看，某些國家應該被歸類在半總統制，但是實際運作上接近總統 制或內閣制。 Elgie (2005: 102-106)也承認有些國家的行政權力由總統或總理所掌握，實 際運作接近總統制或內閣制，他在說明半總統制歧異性的過程中，依照總統權 力，把半總統制分為三種次類型，分別是高度總統化、總統和總理權力平衡、 儀式性的總統。對照其他學者對於總統制和內閣制的敘述，6其中只有總統和總 理權力平衡的類型在應然面和實然面上比較符合半總統制的意義，這個半總統 制的次類型與總統制和內閣制有明顯的區別。總統和總理權力平衡的類型當 中，總統和總理分別掌握不同的行政權力，呈現分工的狀態，行政權力沒有集 中在總統或總理。 不過，在 Elgie 的分類當中，高度總統化以及儀式性的總統在分類上比較容 易出現爭論。從憲法條文來觀察，高度總統化以及儀式性總統的國家皆符合 Elgie 提出的半總統制定義，不過這兩個次類型在實際上是否屬於半總統制仍有 一些爭論，高度總統化的行政權力由總統掌握，實際運作與總統制較為相似； 儀式性的總統雖然由人民直選產生，但幾乎不會動用權力介入政局，實際的運 作如同德國或希臘等內閣制國家，總統僅有儀式性的功能，行政權力由總理主 導。 由 Elgie 的分類的結果來看，半總統制與內閣制之間在實際運作上可能重 疊，他們把半總統制分割為不同的次類型，這些次類型當中，皆有虛位元首的 次類型，這些擁有虛位元首的半總統制國家，與內閣制國家之間最明顯的差. 6. Linz (1994)認為總統制的定義是民選的總統、總統擁有相當的權力，國會無法推動不信任案迫 使總統下台，總統同時也是國家的元首；內閣制的定義是政府受制於國會的信任案，即使有民 選的總統，總統也缺乏介入行政的權力。 12.
(23) 異，就是半總統制的國家元首由人民直選產生。從他們的分類可以得知，有一 部分半總統制國家的憲法規範上屬於半總統制，實際運作卻有可能被歸納內閣 制，因而產生實際運作歸類上的爭論。. 第二節 總統權力較小的半總統制是否等同 於內閣制？. 上一節已經說明了部分的半總統制國家的實際運作模式，與內閣制國家較 為接近。學界在分類的過程中，把這種次類型稱之為儀式性的總統或準內閣 制，接下來本節想要討論的是總統權力較小的半總統制國家，在運作上是否等 同於內閣制國家，更具體來說，就是探討民選總統對於政治運作的影響。 雖然憲政制度常被學界研究，甚至在政治學界是一個古老的研究議題，半 總統制的定義以及運作在近年來也已經被學界熱烈的討論。不過，半總統制尚 有一些研究問題有待討論，包含幾個方面的議題，其中一個議題是比較總統權 力較小的半總統制和內閣制的運作模式，因為某些情況下，兩種制度的運作非 常類似。參照圖 2.1，這些國家處在半總統制和內閣制之間的灰色地帶。自 Linz (1994)對於半總統制提出批判後，Elgie (2005, 2007)也發表多本著作來解釋半總 統制運作的複雜性，相關研究在提及歸納爭論的過程中，研究的焦點隨著時間 而改變，重點均集中在憲政制度對於民主的影響，卻較少比較總統權力較小的 半總統制國家，與內閣制國家的實際運作。 Elgie (2015)總結半總統制的相關研究，依照時間順序，把相關研究分為三 個階段，第一階段的焦點集中在半總統制的概念，或是比較半總統制、內閣制 和總統制對於民主的影響；第二階段則是關注在新興民主國家進入半總統制 13.
(24) 後，對於民主鞏固的影響；第三階段則是加入制度以外的因素，包含總統權力 和政黨來解釋民主鞏固。三個階段在探討半總統制對於民主的影響，結論都是 傾向於總統權力越小，或是運作模式愈接近內閣制，愈不容易出現民主崩解， 民主政治得以延續維持7。由這些研究的結論來看，到了愈後面的階段，對於半 總統制有更深入的研究。且大多數的研究均認為總統權力較小的半總統制國 家，民主表現不遜於內閣制。不過，憲政制度對於民主發展有正面影響，不表 示兩種制度有相同的運作模式。8過去的研究較少專門比較總統權力較小的半總 統制國家，和內閣制的運作內容，而類似的研究發現制度之間的運作沒有顯著 差異。 在比較兩種憲政制度之前，必須先釐清兩種制度的定義，接著要釐清的問 題是國家元首的功能。內閣制的定義方面，Linz (1990)在批判總統制和半總統 制的過程中，曾提及內閣制的定義，其認為內閣制唯一有民意正當性的機關是 國會，政府必須獲得國會的信任，內閣制可以有民選的總統，但權力仍然由總 理掌握。Golder, Golder, and Siegel (2012)同樣也認為內閣制的內閣必須獲得國會 多數的支持，且能在不信任投票存活。Shugart (2005: 330)認為內閣制的代理人 關係當中，只有人民、國會和內閣，三者之間呈現一條鏈。 由以上的敘述，再搭配半總統制的定義，便可以得知內閣制國家的範圍。 當一個國家的元首不是由人民直選產生，且擁有一個向國會負責的總理，9就可 以判定為內閣制國家。但總統權力較小的半總統制國家，卻沒有明確的定義， 可能造成研究上的困難。總統權力較小的半總統制國家，屬於半總統制的範 圍，參照 Elgie (2005)和蘇子喬(2011)的定義，可以先初步認定這些國家擁有民 選的總統和向國會負責的總理。接著在總統權力方面，雖然從圖 2.1 可以清楚. 7. Elgie 把半總統制區分為三種次類型後，再觀察三種次類型的民主表現，發現儀式性總統類型 的自由程度最高。吳玉山的研究也有類似的研究發現，在其分類的的類型當中，準內閣制的民 主發展程度最佳。Moestrup (2007)比較新興民主國家的憲政運作後，也有相同的發現。 8 例如保加利亞、愛爾蘭或奧地利，皆被歸納在準內閣制國家，三個國家的民主發展也是穩定 發展，不過憲政運作卻不是完全相同。 9 內閣制的國家元首可能是國會選舉產生的總統，或世襲的君主。 14.
(25) 的得知總統權力較小的半總統制國家，國家元首權力小於其他半總統制國家， 且大於內閣制國家。關鍵的問題是哪些半總統制國家的總統權力較小？這牽涉 到總統權力的測量，觀察各國的憲法條文，不會有國家的憲法明定該國擁有一 個權力較小的總統，或直接表示該國的總統僅有儀式性的功能。 過去已經有相關的研究提出了總統權力的判斷標準，判斷的依據，大致上 可以分為兩種類型，第一種是根據憲法條文來判定，另一種則是依照實際運 作，兩種方法各有優劣。以憲法做為判斷標準，有較為明確的依據，但缺點是 有些國家的實際政治運作並沒有按照憲法條文，導致最後的分類可能缺乏效 度。相較之下，實際運作就不一定有明確的判斷依據，但是可以更準確的判斷 總統權力。 總統權力的測量還可能牽涉到選樣的問題，如果總統權力較小的國家涵蓋 的範圍較大，就比較容易得到兩種制度有顯著運作差異的研究結果，但如果範 圍較少，兩種制度之間不一定有明顯的差異。因此，總統權力較小的定義有可 能影響研究結論。本文先回顧學界探討總統權力較小半總統制國家的相關研 究，這些研究通常會提及小權力半總統制國家與內閣制國家之間的關聯，接著 再參照這些研究，說明本文的選樣方法。 Duverger (1980)曾指出某些半總統制國家的總統權力，在憲法規範或實際運 作小於其他國家，不過其並未具體的說明如何測量總統權力。Shugart and Carey (1992)把總統權力分為立法權和非立法權，共有 10 個不同的權力面向，每個面 向的總統權力由小至大可以再分為不同的等級，把不同權力面向加總後，就是 總統權力的大小。Shugart and Carey 的測量方法常被半總統制研究作為測量總 統權力的標準，10不過較少有研究先使用他們的測量方法探討半總統制的總統 權力，再與內閣制國家做比較。11另外，Sartori (1997)也認為此種測量方法主要. 10. Elgie 編著的 Semi-presidentialism in Central and Eastern Europe，每一章的作者使用 Shugart and Carey 的測量方法說明每一個半總統制國家的總統權力大小。 11 Shugart and Carey (1992)根據總統能否免除閣員，把半總統制分為總理總統制和總統國會制。 儘管總理總統制的總統權力較小，Roper (2002)的研究發現次類型內部仍有很大的差異。另外， 15.
(26) 參照憲法條文，可能不一定符合實際運作的情況，例如按照憲法條文，法國總 統沒有直接免除總理職務的權力，但實際上曾出現總理被總統免除職務。 上述的測量方法可以得知半總統制內部，各國之間的總統權力大小，但測 量的過程還是遭遇一些批評，可能無法得知哪些國家屬於總統權力較小的群 體。此外，這些研究較少關注於半總統制和內閣制之間，國家元首對於政局影 響的比較。而有些學者比較半總統制的總統權力後，也開始比較總統權力較小 的半總統制國家，和內閣制國家之間的差異。 其中，Tavits (2009)曾經研究內閣制的共和國和總統權力較小的半總統制國 家，比較民選的總統是否對於憲政運作產生影響。其分析個別國家的政治運作 後，發現不論半總統制和內閣制，總統皆有可能介入行政的運作，具體的作為 包含人事任命、動用否決權以及解散國會，非民選的總統不會因為缺乏民意基 礎而減少行政運作的參與。因此，其發現總統權力較小的半總統制和內閣制， 在憲政運作上並沒有顯著的差異。由於 Tavits 對於內閣制的研究，也發現內閣 制的總統也不一定是虛位元首，研究者便不能僅憑藉準內閣制總統介於政局， 便斷定準內閣制的運作模式與內閣制相異。 但 Tavits 的研究仍然有可以補充之處，在研究範圍上，她的研究範圍沒有 包含國家元首為君主的內閣制國家。Elgie (2005)曾提及總統制和內閣制也呈現 多元的運作模式。內閣制最明顯的差異是國家元首，大致上可以分為兩種類 型，分別是世襲君主和總統，兩種國家元首對於政治運作可能有不同的影響。 總統權力較小的半總統制國家，與內閣制之間的差異仍屬未知。另外，她也沒 有探討民選的總統對於國會選舉的結果、總理任命以及總理任期是否有顯著的 相關性，而過去的一些研究卻顯示民選總統可能政治運作產生影響，所以總統 權力較小的半總統制國家與內閣制之間的比較仍是可以研究的議題。. 即使是總統權力較大的總統國會制，部分國家如奧地利、冰島，大多數的行政事務仍然由總理 領導。因此，總理總統制並不能代表總統權力較小的半總統制國家，直接比較總理總統制與內 閣制，並不恰當。 16.
(27) 即使前面的研究指出，總統權力較小的半總統制國家，國家元首對於政局 並非毫無影響，但此時還無法斷定這些總統權力較小的半總統制國家，在運作 上異於內閣制。原因是上述的研究範圍僅限於個案，無法直接推論至總統權力 較小的半總統制國家，其他國家是否有類似的情況，還有待經驗資料的實證。 Elgie (2005)比較半總統制的運作，曾提出儀式性總統的次類型，其認為這種次 類型的總統僅有儀式性的功能，行政權力由總理主導，與內閣制類似。因此， 可以參照 Elgie 提出的分類，比較儀式性總統次類型和內閣制的政治運作，不 過，Elgie 並沒有說明具體的分類過程。 除了從 Elgie 的分類可以得知半總統制與另外兩種制度之間在實然面上存在 灰色地帶，Wu (2011)的分類方法也有提及類似的概念。Wu 在分類的過程中， 有較為具體的分類依據。其從總統任命權的角度來探討半總統制，把半總統制 分為四個類型，分別是準內閣制、換軌共治、分權妥協、總統優越，總統在四 種類型分別有不同的任命權力。在總統優越的類型當中，無論府會是否一致， 總理和內閣人選皆由總統決定，雖然總理仍要向國會負責，但此種次類型的運 作接近總統制。換軌共治和分權妥協則必須視總統能否掌握國會多數，再來決 定總統扮演的角色。最後一個類型為準內閣制，在這種次類型之下，無論總統 所屬的政黨能否掌握國會多數，內閣的任命皆是由國會主導，總統幾乎不會介 入任命過程，準內閣制的實際運作也趨近於內閣制。 綜觀學界對於內閣制的定義，再對照準內閣制的運作，行政和立法之間的 關係只有內閣和國會，不會有雙元正當性的問題，所以準內閣制國家在實際運 作上也有可能被視為內閣制國家。從定義上來看，準內閣制的國家元首，和內 閣制的國家元首，大多數的時刻皆不會動用權力，行政和立法之間就是由國會 多數來主導，所以總統在大多數的情況下，不會介入政局。如果要研究政治發 展或行政立法之間的互動，總統可以被排除在外。但總統權力較小的半總統制 國家元首，是否一直保持虛位元首的狀態，依然存在疑問，一些個案研究卻顯. 17.
(28) 示，準內閣制國家的總統仍有可能介入政局。Gallagher (1999)指出愛爾蘭的總 統曾經不只一次試圖阻止國會提前選舉，Amotim Neto and Lobo (2009)觀察葡萄 牙的政治運作後，認為先前一些研究把葡萄牙視為內閣制國家，12排除葡萄牙 總統的影響力，是一種對於葡萄牙政治的誤解，因為葡萄牙總統曾經介入內閣 任命，甚至在國會有穩定多數的情況下，總統仍然會使用解散國會迫使內閣重 新改組。 比較準內閣制、內閣制君主國、內閣制共和國，可以發現三種制度的國家 元首有不同的產生方式，可能使國家元首的正當性以及代理人關係出現變化。 準內閣制的總統由人民直選產生，相較於內閣制，有更強的民意基礎；內閣制 的總統雖然不是由選民直接投票而產生，沒有直接的民意基礎，但還必須經由 具有民意基礎的國會選舉；君主制則完全不需要透過選舉，世襲君主透過血緣 關係，繼承前任君主的職務。 在權力的正當性上，準內閣制的國家元首有人民直選的民意基礎，正當性 最強；世襲君主的產生沒有經過選舉過程正當性最弱。產生過程正當性可能成 為日後國家元首干政的基礎，正當性愈強元首可能愈容易干政。內閣制的君主 在憲政運作大都扮演儀式性的功能，儘管有些政策的推動需要經過君主的同 意，但君主對於內閣或國會的請求均不會否決。13總統則扮演不同的角色，有 關於準內閣制和內閣制總統的功能，學者分別持有不同的論點。如果與其他半 總統制國家做比較，儀式性的總統或準內閣制的總統較不容易介入行政，所以 這些半總統制國家採用類似內閣制國家的運作模式(Elgie, 2005; Wu, 2011)，此 時總統的功能如同其他內閣制國家的君主，準內閣制、內閣制之間的運作可能 不會有顯著的差異；另一方面則是發現總統是否民選不是總統干政的主要影響. 12. Lijphart (2004)把葡萄牙視為內閣制。 例如英國在 2011 年以前，國會提前選舉的議案是由首相向君主提出，君主同意後再進行提 前選舉。但君主從來沒有拒絕首相的請求，所以首相實際上掌握國會提前選舉的權力。2011 年 固定任期法案(Fixed-term Parliaments Act 2011)通過後，總理才失去了單獨掌握提前選舉的權 力。 18 13.
(29) 變數，民選和非民選的總統皆有可能干政(Tavits, 2009)，按照這個論點，準內閣 制和擁有總統的內閣制國家，實際運作也沒有差異。雖然上述兩個論點對於內 閣制或制準內閣制的總統角色持有不同的論點，但結論皆認為兩種制度的政治 運作沒有顯著的差距。不過，內閣制不只涵蓋國家元首為總統的國家，君主國 也可納入比較的研究範圍內，總統或君主對於內閣組成以及任期的影響，較少 進行比較。 在代理人的關係方面，民主體制的國家元首接受人民的委託，負責領導國 家。選舉是人民選擇代理人的機制，不同的國家元首產生方式也會有不同的代 理人機制，下圖分別表示內閣制君主國、內閣制共和國以及準內閣制的代理關 係。內閣制君主國的國家元首不是透過選舉產生，國家元首與人民或國會之間 沒有代理機制的存在，僅有內閣負責行政體系，並接受民選國會的監督；內閣 制共和國的國會選出總統，另外還有一個經由國會同意產生的內閣負責行政事 務，國會是總統和內閣的委託者，總統和內閣沒有隸屬關係；準內閣制的總統 和國會分別由人民直接選舉產生，人民是委託者，總統和國會皆是人民的代理 人。. 表 2.1、國家元首的正當性和委託人比較表. 民意正當性 國家元首的委託人. 內閣制君主國. 內閣制共和國. 準內閣制. 低. 中. 高. 憲法14. 國會. 人民. 資料來源：筆者自製. 14. 君主國的憲法均規範君主的權力，君主必須依照憲法的授權來任命、免除閣員，或解散國 會。 19.
(30) 三種制度的國家元首，皆有不同的正當性以及委託者，國家元首對於憲政 運作可能也有不同的影響。這些擁有民選總統的準內閣制國家，在實際運作上 是否等同於內閣制國家仍有待討論，先前學界卻較少探討準內閣制的相關研 究，原因可能是假設這些國家的總統一直都是扮演虛位元首的角色，與內閣制 的運作無異。如果準內閣制和內閣制在運作上無異，至少隱含幾個假設，兩種 制度之下的政黨體系、內閣組成以及總理任期可能也沒有顯著的差異。不過， 從其他比較制度的研究或半總統制的研究可以得知，總統由人民直選產生，政 治運作仍有可能異於間接選舉產生的總統或君主制度。首先是總統直選對於政 黨體系的影響，總統選舉可能對於國會選舉產生衣尾效應，進而對於國會政黨 體系產生影響；第二個造成兩種制度差異的原因是在某些情境下，仍有可能促 使儀式性的總統動用權力，總統動用權力有可能影響內閣的組成和存續。 另一方面，如果再進一步觀察政黨體系、總理任命以及總理任期的相關研 究，還可以發現相關研究在比較準內閣制和內閣制，也有一些理論上的衝突。 15. 這些研究問題仍需要透過經驗資料來實證，因此，本文的研究焦點便集中在. 比較準內閣制和內閣制，探討兩種制度的運作之下，政黨體系、內閣組成以及 總理任期是否有顯著的差異。選擇準內閣制做為總統權力較小的半總統制國 家，原因是準內閣制在半總統制的國家當中，與內閣制的運作較為接近，且準 內閣制也有較為清楚的定義，因此，本文選擇準內閣制做為總統權力較小的半 總統制國家，再與內閣制做比較。. 15. 本文在後續的章節將分別說明相關研究的爭論。 20.
(31) 第參章、研究設計. 本文主要在比較兩種制度在整體上政黨體系、總理任命以及總理任期是否 有顯著的差異，因此，憲政制度是本文主要的自變數，分別為準內閣制國家， 也就是權力較小的半總統制國家，以及內閣制。由於兩種制度涵蓋較多的案 例，本文試圖比較兩種制度在整體上是否有顯著的差異，而非比較少數國家， 所以分析的過程以大樣本統計分析為主。 研究設計首先是說明本文的研究範圍，由於半總統制之下，準內閣制範圍 可能影響研究的結果，所以此部分也先說明說明本文對於準內閣制的定義。接 下來是說明本文的依變數和統計方法，學界在過去已經有不少研究探討政黨體 系、任命過程以及總理任期的論文，本文將參考過去研究的統計方法來分析資 料。 除了自變數與依變數外，可能還有其他的變數影響因果關係，所以分析模 型也將納入其他的控制變數。由於政黨體系、總理任命和總理任期分別有不同 的影響因素，所以控制變數分別在第三章和第四章做說明，本章僅說明主要自 變數。. 第一節 研究範圍. 本文的研究範圍涵蓋兩種制度，分別是半總統制之下的準內閣制16以及內閣. 16. 前一章已經說明本文選擇準內閣制的原因。 21.
(32) 制，以民主國家做為分析範圍，17時間範圍自 1946 至 2012 年。準內閣制國家 屬於半總統制的一部分，這些國家的總統權力較小，運作介於半總統制和內閣 制之間。 參照 Wu (2011)切割半總統制次類型的過程，這些準內閣制國家具有三個特 徵：1.民選的總統；2.一個相對於總統、向國會負責的總理；3.總統不介入內閣 的任命過程。如同 Duverger 提出的半總統制定義，總統權力是最受爭議的項 目，同樣的，總統任命權也較為模糊，原因在於學界對於總統權力的判斷方法 仍有一些爭辯。Elgie (2005)和 Wu (2011)的分類方法是以實際運作為主，他們判 斷為準內閣制的國家請參閱下表。18其中，Elgie 的判斷標準較為模糊，其僅有 說明這些半總統制國家有一個儀式性功能的總統，並未說明判斷的過程；Wu 的判斷過程說明較為明確，其指出準內閣制國家的總統與其他半總統制的不同 之處，在於準內閣制的總統較少介入組閣過程，一致政府的狀態下，由總統的 同黨人士負責組閣，分立政府則是由反對黨領袖負責組閣。總而言之，無論總 統是否位於國會多數，總統皆不會干預組閣過程。 從他們列出的國家名單可知，除了 Cape Verde 位於非洲，其他準內閣制國 家大都位於歐洲，Wu (2011)認為原因可能是這些國家在進入半總統制的過程 中，有類似的條件。這些國家在其他的研究當中，也被視為內閣制國家，原因 可能是這些研究假設總統完全不會動用權力，或是即使總統動用權力也不會產 生顯著的影響。本文先把兩位學者歸納的國家視為準內閣制，19再比較這些國 家與內閣制運作的差異。下表列出本文的分析空間和時間範圍：. 17. 判斷民主的標準以 PolityIV 資料庫為主，如果一個國家的民主程度被評為 6 分以上，即可視 為民主國家。如果某個國家在某段時間內，民主程度低於 6 分，該時段將被排除於分析範圍以 外。PolityIV 對於民主程度的判斷結果，可能與自由之家或歐洲人權法院的判斷結果有出入，但 本文仍以 PolityIV 資料庫作為作為判斷標準。 18 在 Wu (2011)列出的準內閣制國家當中，還有包含 Singapore，不過該國並不屬於民主政體， 所以不在本文的分析範圍之內。 19 Wu (2011)列出的準內閣制國家包含保加利亞、冰島、愛爾蘭、奧地利、葡萄牙、斯洛維尼 亞、斯洛伐克、立陶宛、維德角。Elgie (2005)列出的儀式性總統國家則是前述的 6 個國家，兩 位學者提出的名單幾乎重疊，可以作為比較的基準。 22.
(33) 表 3.1、本文的分析範圍. 地區. 憲政制度. 內閣制. 歐洲. 20. 國家. 國家元首. 分析期間. 總理數目. 選舉次數. Albania. 總統. 2002-2012. 4. 3. Belgium. 君主. 1945-2012. 34. 21. Denmark. 君主. 1945-2012. 32. 25. Estonia. 總統. 1992-2012. 10. 6. Czech20. 總統. 1996~2012. 9. 5. France IV. 總統. 1946-195721. 20. 2. Germany. 總統. 1945-2012. 21. 17. Greece. 總統. 1974-2012. 19. 14. Hungary. 總統. 1990-2012. 9. 7. Italy. 總統. 1945-2012. 40. 15. Latvia. 總統. 1993-2012. 15. 7. Luxembourg. 君主. 1945-2012. 18. 15. Netherlands. 君主. 1945-2012. 23. 20. Norway. 君主. 1945-2012. 29. 16. Slovakia22. 總統. 1993~1999. 2. 2. Spain. 君主. 1979-2012. 11. 10. Sweden. 君主. 1945-2012. 24. 21. Turkey. 總統23. 1945-2012. 15. 8. UK. 君主. 1945-2012. 23. 17. Moldova. 總統. 1999-2012. 6. 5. Austria. 總統. 1945-2012. 24. 20. 捷克總統於 2013 年以後由人民直選產生，在此之前，由國會投票選出總統。因此，在本文 分析的時間範圍內，捷克為內閣制國家。 21 法國第四共和至 1959 年結束，但 PolityIV 判定法國自 1958 至 1968 不屬於民主政體，所以法 國第四共和的分析時間至 1957 年。 22 斯洛伐克於 1999 年進行第一次總統直選，在此之前，斯洛伐克為內閣制國家。 23 土耳其總統選舉自 2014 年以後，改為人民直選，成為半總統制國家。在此之前，總統由國 會議員選舉產生，土耳其符合內閣制的定義，所以本文的分析把土耳其視為內閣制國家。 23.
(34) 半總統制. 大洋洲24. 亞洲. 內閣制. 內閣制. 北美洲. 內閣制. 非洲. 半總統制. Bulgaria. 總統. 1992~2012. 9. 6. Iceland. 總統. 1945-2012. 29. 20. Ireland. 總統. 1945-2012. 26. 20. Portugal. 總統. 1976-2012. 18. 13. Slovakia. 總統. 1999-2012. 6. 5. Slovenia. 總統. 1992-2012. 8. 7. Lithuania. 總統. 1993-2012. 15. 6. Australia. 君主. 1945-2012. 33. 26. New Zealand. 君主. 1945-2012. 30. 23. India. 總統. 1950-2012. 24. 15. Israel. 總統. 1948-2012. 24. 16. Japan. 君主. 1945-2012. 46. 22. Canada. 君主. 1945-2012. 27. 22. Cape Verde. 總統. 1991~2012. 7. 5. 資料來源：筆者自行整理. 上表列出的國家包含內閣制和半總統制之下的準內閣制國家，時間則是從 1945 年或該國被判定為民主國家開始計算，分析時間至 2012 年，共有 34 個國 家，其中有 9 個國家屬於準內閣制，其餘的皆為內閣制國家。在依變數方面， 本文的依變數為國會選舉後的有效政黨數目、總理任命後的情況以及總理任 期，分析範圍內共有 690 任總理以及 462 次國會選舉被納入。本文的主要依變 數是總理任命、任期以及有效政黨數目，下表列出制度與總理、國會選舉的次 數分配：. 24. 澳洲和紐西蘭的國家元首為英國君主，在此把這兩個國家歸納在內閣制的君主國之下。 24.
(35) 表 3.2 制度與總理、國會選舉 總理 君主國. 330. 共和國. 218. 國會選舉 238. 內閣制. 548. 360 122. 準內閣制. 142. 102. 全部的案例. 690. 462. 資料來源：筆者自行整理. 上表的次數分別是分析範圍內的總理、國會選舉次數。其中，由於準內閣 制的國家較少，所以總理和國會選舉的案例也較少。君主內閣制的案例數目， 不論是總理級國會選舉皆是最多，可能的原因是大部分的君主國均不是新興民 主國家，25民主存續時間較長，所以納入分析的總理任命以及任期數目較多。. 第二節 分析架構. 從研究問題可以得知，本文的分析在比較準內閣制和內閣制，在政黨體 系、總理任命以及總理任期方面是否有顯著的差異。下圖二為分析架構圖，從 縱向的角度來看，由上而下分別表示本文的研究議題；橫向的角度則是表示變 數之間的因果關係，實線代表主要探討的因果關係，虛線探討總理任期和下台 事件當中，控制變數的影響。. 25. 新興民主國家當中，只有西班牙的國家元首是君主，其他新興民主國家的元首皆是總統。 25.
(36) 研究議題首先要探討的是國家元首的產生方式對於政黨體系產生的影響， 也就是在圖二的中間，憲政制度和政黨體系的因果關係。接著是探討圖上方的 憲政制度與總理任命，也就是比較準內閣制和內閣制的總理任命是否有顯著的 差異。最後，準內閣制的運作過程中，國會的組成可能影響總統干政的動機， 總理任命也可能影響日後的總理任期，所以探討總理任期的過程中，還需要把 國會政黨體系和總理任命一併放入模型分析。另外，總理任期包含了總理下台 事件，分別是提前選舉或替換，兩種下台方式可能有不同的風險，後續的分析 也會分別討論。. 總理任命. 憲政制度. 國會政黨體系. 總理任期 提前選舉、替換. 圖 3.1、分析架構圖 資料來源：筆者自製. 26.
(37) 第三節 依變數與統計方法. 本文的研究包含幾個主要依變數，分別是政黨體系、是否為無黨籍總理、 總統總理是否同黨以及總理任期。三個變數分別使用不同的統計方法，先前已 經有學者使用統計模型來探討上述的依變數，如果研究範圍橫跨多個國家，通 常還會假設同一個國家內部的依變數變化具有關連性，原因在於各國內不可能 有特殊因素影響依變數，但控制變數又無法涵蓋全部的特殊因素。因此，本文 的統計模型也必須因應跨國比較可能出現的問題。以下將分別說明變數的判斷 和計算方法，以及相對應的統計方法。. 一、依變數. (一)國會政黨體系. 過去的研究在探討政黨體系的過程中，比較各國的政黨體系概念是一個重 要的研究問題，先前的研究也有討論政黨體系的測量方法，目前政黨體系研究 大都採用 Laakso and Taagepera (1979)建立的有效政黨數目測量法，這種國會分 1. 裂程度的計算是由 Herfindahl–Hirschman Index 的延伸，計算方法是∑𝑖 𝑝2 ，26計 1 𝑖. 算後就可以比較跨時和跨國的國會分裂程度變化。有效政黨數目值愈低，表示 國會的席次愈向某個政黨集中，愈高表示席次較為分散於各政黨，也表示國會 內部可能擁有較多的小黨。儘管這種計算國會分裂程度的方法存在一些問題，. 26. p𝑖 代表國會內部每個政黨的席次比例。 27.
(38) Golosov (2010)認為計算過程可能造成國會席次較多的政黨，加權更多，小黨則 是加權較少，最後造成偏誤，Golosov 建議計算的過程中，以第一大黨作為基 準。但先前的研究皆是以 Laakso and Taagepera 的有效政黨數目作為計算方法， 因此，本文也採用 Laakso and Taagepera 的有效政黨數目。 由於有效政黨數目屬於連續型變項，分析過程涵蓋多個國家，每個國家內 部，每次國會選舉產生的政黨體系彼此可能有關連。Elgie, Bucur, Dolez, and Laurent (2014); Golder (2006); Hicken and Stoll (2012)使用迴歸搭配穩健標準誤 (robust standard error)進行分析，本文也將使用此方法。. (二)總理任命. 總理任命包含三個依變數，分別是總統和總理是否同黨、是否為無黨籍總 理是否為多數內閣，三個變數皆屬於二分類變項，過去比較政治制度領域的相 關研究當中，Amorim Neto and Strom (2006)曾經分析內閣的組成是否為無黨籍 內閣，Lin (2011)分析是否為多數政府或少數政府，兩篇研究皆使用二元勝算模 型(binary logit)，Cheibub, Martin, and Rasch (2013)則是使用 Probit。不過，應用 在跨國分析，還必須考量到各國的特殊性，相同國家內部的前後案例，可能有 關連。27所以本文使用二元勝算模型，再把同一個國家內部的案例視為相同的 群組，調整標準誤。. (三) 總理任期. 雖然總理任期是內閣制或半總統國家的重要議題，一些半總統制的研究論 文也使用總理任期做為依變數(Cheibub & Chernykh, 2009; Lin, 2011)，但過去的 27. 例如丹麥的組閣結果，常出現少數政府。 28.
(39) 相關研究在計算總理任期或內閣存續的過程中，並沒有統一的計算標準。如果 是以總理任期做為探討的目標，直接計算總理的實際任期可能面臨幾個與國會 選舉有關的爭論，第一是總理在定期選舉後，無法繼續連任，任期要如何計 算；第二是如果總理任期跨越國會選舉，是否需要重新計算。 第一個爭論是源自於民主國家的憲法均有規範固定的選舉時程，時間大約 三年至五年為選舉週期，本文的研究範圍內，所有的國家也有相關的規範，沒 有國家可以無限期推遲國會選舉。總理在選舉前大都要提出辭職，待選出新的 國會議員後，再重新組閣。因此，無論總理面對的政治情勢，或是總理本身政 績的好壞，總理的任期皆有上限，直接觀察總理的任期並無法完整的呈現總理 在任的情勢。第二個爭論源自於總理並沒有連任的限制，也就是在國會選舉 後，只要總理在國會選舉後能繼續獲得過半數議員的同意，就可以繼續擔任總 理。因此，有些總理任職期間經歷多次的國會選舉。例如 Blair 在擔任英國首相 期間，至少經歷兩次國會選舉。此時，研究者就會面臨分割 Blair 的任期，或是 直接計算全部的任期的問題。如果研究設計包含國會的相關變數，歷經國會選 舉以後，國會的政黨組成就會出現變動，研究者可能就要重新計算總理的任 期，但實際上仍然是同一位總理在任，可能形成資料與實際任期不符的現象。 面對前述的兩項爭論，本文先參照過去總理任期或政府存續的相關研究，再說 明測量總理任期的方法。下圖三列出總理在任期間可能遭遇的選舉或下台事 件：. 29.
(40) 連任 國會定期選舉. 替換. 國會選舉. 連任 國會提前選舉. 總理執政. 替換 非選舉替換 圖 3.2、總理執政後遭遇的事件分析圖. 在上圖當中，出現替換表示總理下台，連任則是表示總理繼續在任。其 中，非選舉替換表示總理下台的時間並未遭遇到國會選舉，這種類型的下台事 件並無太多爭論。與國會選舉有關事件還可以再分為定期的國會選舉以及提前 選舉，提前選舉表示國會選舉的舉行時間尚未達到憲法規定的上限，28有些總 理在提前選舉之後被替換，任期因而結束，這種類型的下台方式也沒有太多爭 議。出現較多爭議的下台方式是國會定期選舉後的結果，或是國會提前選舉. 28. 在內閣制和半總統制國家當中，儘管各國憲法對於發動提前選舉的條件並不相同，但仍然有 提前選舉的機制，只有挪威的憲法沒有允許國會提前選舉的機制。另外，英國雖然通過固定任 期法案(Fixed-term Parliaments Act 2011)，增加提前選舉的門檻，原本英國由君主直接下令就可 以解散國會重新選舉，改成通過倒閣案或三分之二的議員同意才能發動提前選舉，仍沒有禁止 提前選舉。 30.
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