第二章 準內閣制和內閣制
第二節、 總統權力較小的半總統制是否等同於內閣制？
上一節已經說明了部分的半總統制國家的實際運作模式，與內閣制國家較 為接近。學界在分類的過程中，把這種次類型稱之為儀式性的總統或準內閣 制，接下來本節想要討論的是總統權力較小的半總統制國家，在運作上是否等 同於內閣制國家，更具體來說，就是探討民選總統對於政治運作的影響。
雖然憲政制度常被學界研究，甚至在政治學界是一個古老的研究議題，半 總統制的定義以及運作在近年來也已經被學界熱烈的討論。不過，半總統制尚 有一些研究問題有待討論，包含幾個方面的議題，其中一個議題是比較總統權 力較小的半總統制和內閣制的運作模式，因為某些情況下，兩種制度的運作非 常類似。參照圖 2.1，這些國家處在半總統制和內閣制之間的灰色地帶。自 Linz (1994)對於半總統制提出批判後，Elgie (2005, 2007)也發表多本著作來解釋半總 統制運作的複雜性，相關研究在提及歸納爭論的過程中，研究的焦點隨著時間 而改變，重點均集中在憲政制度對於民主的影響，卻較少比較總統權力較小的 半總統制國家，與內閣制國家的實際運作。
Elgie (2015)總結半總統制的相關研究，依照時間順序，把相關研究分為三 個階段，第一階段的焦點集中在半總統制的概念，或是比較半總統制、內閣制 和總統制對於民主的影響；第二階段則是關注在新興民主國家進入半總統制
14 題是國家元首的功能。內閣制的定義方面，Linz (1990)在批判總統制和半總統 制的過程中，曾提及內閣制的定義，其認為內閣制唯一有民意正當性的機關是 國會，政府必須獲得國會的信任，內閣制可以有民選的總統，但權力仍然由總 理掌握。Golder, Golder, and Siegel (2012)同樣也認為內閣制的內閣必須獲得國會 多數的支持，且能在不信任投票存活。Shugart (2005: 330)認為內閣制的代理人 關係當中，只有人民、國會和內閣，三者之間呈現一條鏈。
由以上的敘述，再搭配半總統制的定義，便可以得知內閣制國家的範圍。
當一個國家的元首不是由人民直選產生，且擁有一個向國會負責的總理，9就可 以判定為內閣制國家。但總統權力較小的半總統制國家，卻沒有明確的定義，
可能造成研究上的困難。總統權力較小的半總統制國家，屬於半總統制的範 圍，參照 Elgie (2005)和蘇子喬(2011)的定義，可以先初步認定這些國家擁有民 選的總統和向國會負責的總理。接著在總統權力方面，雖然從圖 2.1 可以清楚
7 Elgie 把半總統制區分為三種次類型後，再觀察三種次類型的民主表現，發現儀式性總統類型 的自由程度最高。吳玉山的研究也有類似的研究發現，在其分類的的類型當中，準內閣制的民 主發展程度最佳。Moestrup (2007)比較新興民主國家的憲政運作後，也有相同的發現。
8 例如保加利亞、愛爾蘭或奧地利，皆被歸納在準內閣制國家，三個國家的民主發展也是穩定 發展，不過憲政運作卻不是完全相同。
9 內閣制的國家元首可能是國會選舉產生的總統，或世襲的君主。
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Duverger (1980)曾指出某些半總統制國家的總統權力，在憲法規範或實際運 作小於其他國家，不過其並未具體的說明如何測量總統權力。Shugart and Carey (1992)把總統權力分為立法權和非立法權，共有 10 個不同的權力面向，每個面 向的總統權力由小至大可以再分為不同的等級，把不同權力面向加總後，就是 總統權力的大小。Shugart and Carey 的測量方法常被半總統制研究作為測量總 統權力的標準，10不過較少有研究先使用他們的測量方法探討半總統制的總統 權力，再與內閣制國家做比較。11另外，Sartori (1997)也認為此種測量方法主要
10 Elgie 編著的 Semi-presidentialism in Central and Eastern Europe，每一章的作者使用 Shugart and Carey 的測量方法說明每一個半總統制國家的總統權力大小。
11 Shugart and Carey (1992)根據總統能否免除閣員，把半總統制分為總理總統制和總統國會制。
儘管總理總統制的總統權力較小，Roper (2002)的研究發現次類型內部仍有很大的差異。另外，
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參照憲法條文，可能不一定符合實際運作的情況，例如按照憲法條文，法國總 統沒有直接免除總理職務的權力，但實際上曾出現總理被總統免除職務。
上述的測量方法可以得知半總統制內部，各國之間的總統權力大小，但測 量的過程還是遭遇一些批評，可能無法得知哪些國家屬於總統權力較小的群 體。此外，這些研究較少關注於半總統制和內閣制之間，國家元首對於政局影 響的比較。而有些學者比較半總統制的總統權力後，也開始比較總統權力較小 的半總統制國家，和內閣制國家之間的差異。
其中，Tavits (2009)曾經研究內閣制的共和國和總統權力較小的半總統制國 家，比較民選的總統是否對於憲政運作產生影響。其分析個別國家的政治運作 後，發現不論半總統制和內閣制，總統皆有可能介入行政的運作，具體的作為 包含人事任命、動用否決權以及解散國會，非民選的總統不會因為缺乏民意基 礎而減少行政運作的參與。因此，其發現總統權力較小的半總統制和內閣制，
在憲政運作上並沒有顯著的差異。由於 Tavits 對於內閣制的研究，也發現內閣 制的總統也不一定是虛位元首，研究者便不能僅憑藉準內閣制總統介於政局，
便斷定準內閣制的運作模式與內閣制相異。
但 Tavits 的研究仍然有可以補充之處，在研究範圍上，她的研究範圍沒有 包含國家元首為君主的內閣制國家。Elgie (2005)曾提及總統制和內閣制也呈現 多元的運作模式。內閣制最明顯的差異是國家元首，大致上可以分為兩種類 型，分別是世襲君主和總統，兩種國家元首對於政治運作可能有不同的影響。
總統權力較小的半總統制國家，與內閣制之間的差異仍屬未知。另外，她也沒 有探討民選的總統對於國會選舉的結果、總理任命以及總理任期是否有顯著的 相關性，而過去的一些研究卻顯示民選總統可能政治運作產生影響，所以總統 權力較小的半總統制國家與內閣制之間的比較仍是可以研究的議題。
即使是總統權力較大的總統國會制，部分國家如奧地利、冰島，大多數的行政事務仍然由總理 領導。因此，總理總統制並不能代表總統權力較小的半總統制國家，直接比較總理總統制與內 閣制，並不恰當。
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即使前面的研究指出，總統權力較小的半總統制國家，國家元首對於政局 並非毫無影響，但此時還無法斷定這些總統權力較小的半總統制國家，在運作 上異於內閣制。原因是上述的研究範圍僅限於個案，無法直接推論至總統權力 較小的半總統制國家，其他國家是否有類似的情況，還有待經驗資料的實證。
Elgie (2005)比較半總統制的運作，曾提出儀式性總統的次類型，其認為這種次 類型的總統僅有儀式性的功能，行政權力由總理主導，與內閣制類似。因此，
可以參照 Elgie 提出的分類，比較儀式性總統次類型和內閣制的政治運作，不 過，Elgie 並沒有說明具體的分類過程。
除了從 Elgie 的分類可以得知半總統制與另外兩種制度之間在實然面上存在 灰色地帶，Wu (2011)的分類方法也有提及類似的概念。Wu 在分類的過程中，
有較為具體的分類依據。其從總統任命權的角度來探討半總統制，把半總統制 分為四個類型，分別是準內閣制、換軌共治、分權妥協、總統優越，總統在四 種類型分別有不同的任命權力。在總統優越的類型當中，無論府會是否一致，
總理和內閣人選皆由總統決定，雖然總理仍要向國會負責，但此種次類型的運 作接近總統制。換軌共治和分權妥協則必須視總統能否掌握國會多數，再來決 定總統扮演的角色。最後一個類型為準內閣制，在這種次類型之下，無論總統 所屬的政黨能否掌握國會多數，內閣的任命皆是由國會主導，總統幾乎不會介 入任命過程，準內閣制的實際運作也趨近於內閣制。
綜觀學界對於內閣制的定義，再對照準內閣制的運作，行政和立法之間的 關係只有內閣和國會，不會有雙元正當性的問題，所以準內閣制國家在實際運 作上也有可能被視為內閣制國家。從定義上來看，準內閣制的國家元首，和內 閣制的國家元首，大多數的時刻皆不會動用權力，行政和立法之間就是由國會 多數來主導，所以總統在大多數的情況下，不會介入政局。如果要研究政治發 展或行政立法之間的互動，總統可以被排除在外。但總統權力較小的半總統制 國家元首，是否一直保持虛位元首的狀態，依然存在疑問，一些個案研究卻顯
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示，準內閣制國家的總統仍有可能介入政局。Gallagher (1999)指出愛爾蘭的總 統曾經不只一次試圖阻止國會提前選舉，Amotim Neto and Lobo (2009)觀察葡萄 牙的政治運作後，認為先前一些研究把葡萄牙視為內閣制國家，12排除葡萄牙 這些半總統制國家採用類似內閣制國家的運作模式(Elgie, 2005; Wu, 2011)，此 時總統的功能如同其他內閣制國家的君主，準內閣制、內閣制之間的運作可能 固定任期法案(Fixed-term Parliaments Act 2011)通過後，總理才失去了單獨掌握提前選舉的權 力。
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變數，民選和非民選的總統皆有可能干政(Tavits, 2009)，按照這個論點，準內閣 制和擁有總統的內閣制國家，實際運作也沒有差異。雖然上述兩個論點對於內
變數，民選和非民選的總統皆有可能干政(Tavits, 2009)，按照這個論點，準內閣 制和擁有總統的內閣制國家，實際運作也沒有差異。雖然上述兩個論點對於內