第二章 文獻回顧
第三節 協力治理互動模式探討
在全球治理與非營利組織中，江明修、鄭勝分說明治理的四項特徵：1、治 理不是一套規則也不是一項活動，而是一種過程；2、治理是奠基於協調，而非 以支配為基礎；3、治理同時涉及到公部門與私部門的行動者；4、治理不是一個 正式的制度，而是有賴於經過行動者而持續互動而形成的一種機制（Smouts 1998：
84，轉引自江明修、鄭勝分 2003）。地方治理已不侷限在國家與地方政府的互 動，地方組織中的社團、協會、社區與志願性團體，在協力的過程中提供不同程 度的策略、服務與功能，以下介紹互動模式、公私理論基礎及協力治理價值。
一、協力互動模式
公私協力的概念引進於西方國家，在 1980 年後台灣各地方辦理節慶活動已 多引用公私協力概念，國內學者也有諸多論述在不同領域之公私協力成功的案 例。本研究利用學者吳英明之公私協力之互動模式說明其公私部門三種互動關 係：1、公私部門垂直分隔互動模式﹔2、公私部門水平互補互動模式﹔3、公私 部門水平融合互動模式。
公私部門協力關係是一種將私部門參與公共事務地位「合法化」或「正式化」
的作法，公私部門相互合作的程度會因協力關係的建立而增強（吳英明 1996）。
研究者研究個案之年度從 2011-2014 年，此四年之互動模式因公部門介入時間與 參與的程度均有不同，也會因節慶活動性質改變而影-響參與主體的轉變。以下 分別介紹吳英明學者三種互動關係（吳英明 1996：18-22）。公私部門垂直分隔 互動模式：此互動關係圖說明是以公部門作為上層主導指揮，私部門則處於下層 配合及服從的地位，私部門發展有限，私部門也策略性的支持公部門的政策。
1、公私部門垂直分隔互動模式：此互動關係圖說明是以公部門作為上層主導指 揮，私部門則處於下層配合及服從的地位，私部門發展有限，私部門也策略 性的支持公部門的政策。
23
圖 2-2：公私部門垂直分隔互動模式 資料來源：本研究修改自吳英明（1996）
2、公私部門水平互補互動模式：公部門意識到自己能力有限性而尋求私部門做 互補性的支援，水平互補性的互動模式強調公私部門互相依存配合的程度增 加，私部門脫離從屬關係轉而與公部門合作、合夥或協助。
圖 2-3：公私部門水平互補互動模式 資料來源：本研究修改自吳英明（1996）
3、公私部門水平融合互動模式：隨著經濟國際化、民主化與公部門民營化
（Privatization）的潮流，私部門不再只依附在公部門下，也不是單純配合公 部門，而是與公部門形成一種水平鋸齒融合的互動關係，公私部門的合作互 動從傳統的「指揮－服從」、「配合、互補」轉化成「協議、合作、合夥」平 等關係。公私部門充分了解「分擔責任」與「共創利益」的實質性。在此互
公部門 中央政府 直轄市政府 府
縣市政府
私部門單位 民 眾
私部門 公部門
中央政府
直轄市政府
縣市政府
民 眾
24
動模式中要充分了解對方的重要性與不可或缺性，透過平等、互重、互相學 習的實質行為共同解決公共事務落實公共福祉。
圖 2-4：公私部門水平融合互動模式 資料來源：本研究修改自吳英明（1996）
就本研究說明：1991 年以前有關公、私部門雙方在進行公共事務合作時，
率以公部門為領導中心，私部門組織或民眾則依存在此架構下大多是屬於公私部 門垂直分隔互動模式，但隨著時代的改變、公民的參與、服務的公共性，愈趨向 水平融和模式，所屬公部門的鄉鎮公所提供活動資源決策與整合、縣政府與客委 會提供經費補助，所屬私部門的各鄰里、協會提供人力與地方整合，在共同整合 與溝通參與責任分擔下，以共同協力達成活動目標。所以，本研究根據以上三種 模式，探討 2011-2014 花燈活動個案中公私部門屬於何種不同的互動模式，探究 協力的背景與關係。
聯合國教科文組織對於行為者涉入文化觀光的經營組織團體，有下列幾類
（劉大和 2006）：
1、公部門 2、私部門 3、非政府組織 4、地方社區
本研究之協力治理互動組織，利用此經營組織分成公部門與私部門兩種團 體；私部門、非政府組織與地方社區均歸入私部門。在新政府運動的風潮下，公
私部門 公部門
中央政府 直轄市政府
縣市政府
民 眾
25
部門的角色必須改變已獲共識，政府不能一味的，以過去主導性的地位「由上而 下」的模式來提供服務，反而須隨著時代的變遷，輔以「由下而上」的模式，而 成為一「雙向道」之互動模式（Kooiman，轉引自羅盛國 2007）。1993 年文建會 提出「社區總體營造」的名詞，由下而上的社區營造活動如雨後春筍般的複製。
26
（一）公共選擇理論模式
傳統以來，政府的角色代表著社會廣泛的利益所在，公共行政包含著一種假 定及公部門代表著社會大眾的利益，以及對社會的責任；而私部門代表的是私人 利益，比較無法承擔社會責任，這是傳統公私部門明顯地區隔，但隨著時間的改 變，公私部門定義並非毫無改變（Linder and Rosenau 2002，轉引自王瑞哲 2006）。以西方經濟學家認為，市場失靈就是指市場失去效率。也就是說，當市 場配置資源出現低效或無效率時，就出現了市場失靈現象（MBA 智庫百科 2012）。
（二）新公共服務模式
學者王千文（2005）說明新公共服務的對象為公民而非顧客，以社群主義為 基礎，強調對公共事務提供「服務」，以求得公共利益。而此公共利益為一價值 分享，而非個人利益之集合。新公共服務理論根基有下列三種：一、公民資格和 公民參與理論：其主要內涵是公民以行動影響政府的作為。公民參與乃是公民權 力的運用，在某些政治或經濟活動中，政府將公民的意見列入相關政策及計畫 中。二、社群主義和公民社會：指的是社群的成員，基於公共關心，本研究先以 探討新公共服務模式中的關懷精神，共同關注社會利益，貢獻心力於公共事務的 處理。三、民主治理：民主是多數且由下而上的決定，而治理則是政府部門與非 政府部門共同處理公共事務，共同謀求公眾利益的過程，民主治理是政府由統治 到管理，再到共享治理（彭雅絹 2011）。
公民參與與民主治理，傳統的公共行政工作，一向在政府管制與市場機制兩 種對立的世界觀和思維邏輯之間擺盪，而忽略「公民參與」（citizen participation）
的重要性（江明修 2005：145）。公民的參與主要是讓政府能聽到民眾的聲音與 訴求，以服務公民為焦點的新公共服務價值觀（彭雅絹 2011）。
新公共服務乃現階段公部門行政管理之首重精神，而治理之手段乃為實踐新 公共服務之最佳途徑之ㄧ。“治理既包括政府機制，同時也包含非正式、非政府 的機制”，在此作用下，“隨著治理範圍的擴大，各色人等和各類組織得以借助 這些機制滿足各自的需要、並實現各自的願望”。這正是新時代協同與合作管理 的精神所在。（藍夏萍、吳瓊恩 2008，轉引自楊耕身 2005）
27
（三）組織間關係模式
組織間關係模式中的網絡概念與組際學習是公私協力夥伴關係的核心要 件。陳敦源等（2010）認為多數學者仍將公私協力夥伴關係界定為是一種跨部門 公私組織間的協力網絡關係，並期望能形塑一個長期穩定的制度安排
（institutional arrangements）來推動參與者之間的協力過程，有效促進參與者利 益和目標之達成。「協力」不管是透過「網絡」或「機構」來表現，他基本上是 一種協力參與者間的組織性互動關係（Organized，Relationship），他不一定是 一種層級式的機構組織，但它必然是一種相當組織性的關係或網絡，其互動講求 效率和分工，其組織關係使協力者同享協力過程與協力成果（吳英明 1996）。
民主政治的推動與民間組織自主能力的逐步增強，公共事務的治理已朝向
「多元中心途境」（polycentric approach）的方向發展，亦就是政府僅扮演眾多 治理角色之一（劉宜君 2006）。受到全球化潮流的影響，治理逐漸朝向公私協 力關係的發展趨勢，其關係奠基在信任之上，並強調「責任網絡」的建立，政府 在公私合夥關係中漸趨扮演協調者的角色（江明修、鄭勝分 2003：90）。
隨著環境變遷及協力治理關係的改變，網絡式治理目前已被視為最重要的組 織關係。在學者陳敦源及張世杰期刊中說明，在公共行政領域中，網絡被視為一 個重要的治理模式，意旨說許多公共任務的達成已不能完全依賴公部門本身，是 需要透過和其他部門組織合作與民間參與，才可能有效處理許多公共事務問題的 解決。
本研究先以公共選擇理論模式說明何以需運用公私協力理論，後利用新公共 服務模式中的公民資格與公民參與理論、社群理論與公民社會及民主治理說明本 研究之相關理論基礎，再輔以組織間關係模式中的網絡概念說明本研究的組織互 動關係。
三、協力治理共創價值
學者蔡宜霖研究發現，一個成功的節慶活動能為地方創造歷史、文化、社會、
產業、經濟、環境等六種價值，節慶活動可以透過故事行銷，提升歷史價值；經 生活體驗與教育訓練，提升文化價值；培養居民自發性，以提升社會價值；改善
28
服務設施，提升環境價值；運用創意行銷與異業結盟與健全產業體制，以提升經 濟與產業價值。
台灣節慶活動在各地開展，每年藉由不同的協力過程創造不同的價值。在陳 柏州、簡如邠（2004）一書中說明參與大甲媽祖繞境，沿途除可欣賞各種陣頭表 演、寺廟雕刻彩繪等之外，媽祖文化節更將沿縣鄉鎮相關文化與宗教特色串聯並
台灣節慶活動在各地開展，每年藉由不同的協力過程創造不同的價值。在陳 柏州、簡如邠（2004）一書中說明參與大甲媽祖繞境，沿途除可欣賞各種陣頭表 演、寺廟雕刻彩繪等之外，媽祖文化節更將沿縣鄉鎮相關文化與宗教特色串聯並