反思美麗灣案所引發的環評制度面缺失檢討

最高行政法院於 2012 年 1 月 19 日以最高行政法院 101 年度判字 第 55 號判決，撤銷美麗灣渡假村新建工程環評審查結論判決確定，

美麗灣案必須重新進行環境影響評估，況且其後高雄高等行政法院亦 以 100 年度訴更二字第 36 號判決，作出命台東縣政府應命美麗灣公 司停工的判決，經台東縣政府對其判決提起上訴，經最高行政法院於 2012 年 9 月 21 日以 101 年度裁宇第 1888 號裁定駁回上訴後而遭確 定，本案爭議至此於理埨上應該塵埃落定，重新回歸正常環評審查的 軌道。而且學界亦於連署強烈表達台東縣政府應該拆除已完工的美麗 灣案工程後，始得重新開啟環評程序，呼籲台東縣政府應該謹守環境 影響評估法之分際，即預防開發行為對於環境之重大影響¹⁴³。

很可惜台東縣政府無視學界連署訴求，並明確拒絕拆除已完工的 美麗灣案第一期工程後，仍然於 2012 年 12 月 22 日作成第一階段環 評有條件通過之審查結論，該開發案無須進行第二階段環評，一貫表 現台東縣政府從 2005 年 10 月 7 日以來，配合辦理分割成 346-4 地號 土地協助規避環評審查，乃至於一再作成第一階段環評有條件通過之 審查結論，嚴重侵犯環評審查制度，而為違法狀態的美麗灣案解套的 偏頗立場，完全漠視環境永續發展的基本國策。

第二節 反思美麗灣案所引發的環評制度面缺失檢討

第一項 緒論

理論上而言，我國之環評法制設計一套的規定，作為篩選何種之 開發行為屬於應該實施環評的類型，以因應制度設計的立法意旨，從

143 劉開元(2012)，〈反美麗灣 600 學者連署喊拆〉，《聯合晚報》，11 月 21 日，版 A4。

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環境影響評估法先列舉 10 大開發行為類型以為初步的篩選機制，到 以「其他經中央主管機關公告者」做為補足規定，乃至於透過並以「對 環境有不良影響之虞」作為並以「對環境有不良影響之虞」作為，並 為了進一步明確化「對環境有不良影響之虞」的不確定法律概念，授 權由環保署明定「應實施環評認定標準」以為判斷開發行為之標準，

故而可以觀察到環評法制，為了避免因為不同的行政機關依據個別的 開發行為而做出判斷不同，所導致可能產生咨意或濫用判斷權限而產 生的制度漏洞，就算事後可以借助司法請求權以為救濟，仍。仍不符 合環評法制預防對於環境產生不良影響之立法目的。職是之故，在以 上敘述的環評法制之設計，看起來立意良善似乎初步具有篩漏的功 能，然而，很可惜的是在美麗灣案的執行面竟然有辦法找出漏洞雖然 從表面上是看不出問題所在。

至於為何會在實際之執行面產生問題，有論者¹⁴⁴認為從以上的立 法邏輯思考上，可能在三個規範點產生限縮環評適用範圍的問題。首 先，以 1O大開發行為類型的列舉方式，可能無法囊括所有的「對環 境有不良影響之虞」的類型，容易產生漏網之魚，因此，將「其他經 中央主管機關公告者」納入判斷標準，是故我國立法者有意識針對這 個漏洞，透過環評實際執行經驗，適時適當的調整公告內容，重新納 入未曾納入的開發行為；其次，在授權環保署在將「對環境有不良影 響之虞」的不確定法律概念明確化過程中，前述將 10 大開發行為類 型當中，所有「對環境有不良影響之虞」的開發行為全部予以納入規 範容有困難；最後，按照環評法第 7 條第 1 項要求開發單位申請許可 開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，此 時條文所稱之，「應申請許可之開發行為」，則需視其他法律規定而

144 戴興盛、康文尚、郭靜雯(2013)，同前註 126，頁 143-144。

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定，因為牽涉其他法律規定，在實際的開發案中可能對環境有不良影 響之虞。

綜上所述，由於牽涉的規定標準的涵蓋程度，可能因為在不確定 法律概念明確化過程中，因為法規命令通常制定在前面，而隨著科技 進展或開發類型的演變型態為原先規範密度所不及，以及鮪魚於其他 法律規定過於龐雜無法逐一規定，甚至在各法規實際立法時無法統合 的其況下產生適用與否的模糊性，故而本文以為似乎制定一個補充條 款，授權由環評審查委員會或其他公正之機關，就上開法規命令審查 非屬於，卻「對環境有不良影響之虞」的開發行為，做最後把關的守 護者，避免列舉式條款可能陷入無法涵蓋所有開發行為之盲點。

回到美麗灣案而言，肇始於隱藏的制度漏洞即埋藏在環保署於 2002 年 12 月 31 日定頒之「開發行為應實施環境影響評估細目及範 圍認定標準」之中，使得美麗灣公司與台東縣政府，可以正大光明聯 手規避環評審查，侵蝕環評法制對於環境永續發展所預設的立法目 的。以下將一一分述美麗灣案所引發的環評制度面缺失。

第二項 以面積作為實施環評的門檻條件之缺失

按照環保署於 2002 年 12 月 31 日定頒之「開發行為應實施環境 影響評估細目及範圍認定標準」第 31 條第 13 款第 5 目的規定：「有 下列情形之一者，應實施環境影響評估：十三、觀光(休閒)飯店、旅 (賞)館興建或擴建，符合下列規定之一者：(五)位於山坡地，申請開 發面積一公頃以上者。」故而在美麗灣案中，當台東縣政府於 2004 年 12 月 14 日與美麗灣公司簽訂BOT契約開發營運案時，按照興建暨 營運契約載明使用基地之面積合計為 59，956 平方公尺，因而美麗灣 案之建築基地面積為達 1 公頃且位於山坡地以上之開發案，按照上開 認定標準，屬於必須辦理實施環境影響評估之情況，況且該BOT開發

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案應以申請開發的整體面積而實施環評是無庸置疑。進一步言之，縱 使美麗灣公司為了自身開發案的需求，將包含不同地號土地使用基地 分不同期間而為開發行，並不能改變必須辦理環境影響評估之事實。

有論者即認為，該BOT契約使用基地雖包含不同地號土地，但全部屬 於台東縣政府所有，縱使該等不同地號土地的合併與再分割，但在實 質上並未改變台東縣政府與美麗灣公司所簽訂契約中有關地上權設 定的法律關係，亦未變更美麗灣公司於該製約下任何有關投資、興建 與營運的權利義務¹⁴⁵。

很遺憾的「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」

第 31 條第 13 款第 5 目的規定，卻被美麗灣公司與台東縣政府以其為 聯手操弄的空間，將原本立法意旨對於環境影響不至於過大，可以加 速審查步驟的美意完全抹煞。從美麗灣公司一開始以「因應開發需要」

為理由合併加路蘭段 346 及 346-2 地號土地，再分割成同段 346 及 346-4 地號土地 9，997 平方公尺分割出來，再到台東縣政府配合辦 理土地合併及分割作業。其間環保署曾發函台東縣政府，就美麗灣開 發案應否實施環評之疑義，是以台東縣政府與美麗灣公司簽訂契約當 時的「應實施環評認定標準」第 33 條規定為依據，而該條文規定:

「開發行為之開發基地，同時位於本標準所列各種開發區位時，應以 較嚴格之細目及範圍認定之，並以申請開發之『整體面積』進行環境 影響評估。」亦即是在該契約所設定地上權的法律關係下，應該以投 資、興建與營運的「整體面積」土地 59，956 平方公尺為判斷標準，

明確認定並指出開發行為的分期執行，並不會因為各分期工程面積小 於 1 公頃而無須實施環評，並做出肯定必須進行施環境影響評估的認

145 戴興盛、康文尚、郭靜雯(2013)，同前註 126，頁 143-144。

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定¹⁴⁶。

由於台東縣政府配合美麗灣公司規避環評的手段，透過上述的論 述可以顯現得十分明確，為避免日後同樣類型的開發計畫，照貓畫虎 曲解法令採取同樣的手段，也就是先取得興建暨營運契約，再用分期 計畫施工的方式，使得每一期之開發範圍不操過 1 公頃之面積，避免 實施環評影響整個計畫之營運時程，就算可以透過法院判決救濟，亦 可能如同產生美麗灣違建拒絕拆除的窘境。

職是之故，應該刪除目前「開發行為應實施環境影響評估細目及 範圍認定標準」中，以面積作為實施環評的門檻條件之缺失，單純回 歸以開發行為類型作為應否實施環評的判斷，無須另外提出其他門檻 條件以為補充判斷，除了避免產生美麗灣案規避環評之雷同案件，另 外可以解決前述不當限縮環評適用範圍的問題¹⁴⁷。

第三項 地方政府負責環評審查之缺失

由地方政府辦理開發案之按間通常會身兼多種身分，以美麗灣案 而言即具備三種不同身分，由於具備多種身分的不同職能要求，以及 複雜的法令交織，衝擊各行政機關原本應該秉持的職權立場，除了因 為過失而誤解法令之外，更可能因為某項政策目標而故意曲解法規命 令，遂行其政策目標¹⁴⁸。首先，當台東縣政府於 2004 年 12 月 14 日 與美麗灣公司簽訂「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契 約」，於簽訂行政契約當時，台東縣政府已經成為契約之一造當事人 的身分，依據契約精神，必須負擔一定的契約義務及違反契約義務的 法律責任，肩負著就開發案推動成敗的壓力，由於美麗灣公司具有排 他性的開發地位，其提出的方案只要在原契約的開發範圍內，台東縣

146 參見高雄高等行政法院 99 年度訴更一字第 8 號判決.

147 戴興盛、康文尚、郭靜雯(2013)，同前註 126，頁 143-144。

147 戴興盛、康文尚、郭靜雯(2013)，同前註 126，頁 143-144。