我國環境影響評估公民參與制度缺失之探討

值得注意的是，無論基於法律制度規定最低要求的公民參與，或 鑑於個案特殊性以及衝突性擴大之公民參與，雖然無論在功能的期待 或制度的設計上都應作此區分，以期能夠針對不同具體個案分別因 應，避免太過度使用或刻意規避無法真正掌握公民參與之精神。另 外，因為利用實質溝通的平台設計本質，就是讓環境保護問題經由雙 方論辯的機制而凸顯出來，進而有助於紛爭點的排除，減輕可能產生 的阻力並提早因應解決，並不會因為消極或是積極的公民參與而產生 本質上的差異。

第三節 我國環境影響評估公民參與制度缺失之探討

在討論環境影響評估法制中的公民參與制度，以及瞭解公民參與 制度的本質之後，緊接著必須檢討目前實務上可能產生的運作缺失，

或者是潛藏的隱憂，雖然基於肯定環境影響評估法制中的公民參與的 必要性與正當性，也要適度承認公民參與的限制性，可能必須就環境 不可回復之風險考量，加上於實際執行面上的經濟與成本考量，當然 本文以為盡量在架構的制度框架中，從目前公民參與的主體、參與的 時機、範圍、方法、方式等做出檢討，方能提出修正的建議事項，以 下針對不同程序規定的問題一一分述之。

第一項 第一階段環評程序薄弱的公民參與規定 第一款 薄弱的公民參與之規定

按照我國的環境影響評估法制設計中，若開發行為非屬於應該進 行環境影響評估內，自然排除在評估制度之外，當開發行為經過審查 後係屬於較低密度的開發，或者對於環境的影響較為輕微，依環境影

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響評估法第7條規定意旨，主管機關就開發計畫之環境影響說明書的 審查結果，認為不需要進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發 單位應舉行公開之說明會，復依照環境影響評估法施行細則第18條之 規定，開發單位應於開發行為經目的事業主管機關許可後動工前，辦 理公開說明會。故而在第一階段環評程序中，很明顯僅設計有公告、

揭示或陳列、以及舉行公開說明會等參與程序。

首先，從目前在環境影響評估的實際案例的運作中，有學者¹¹⁰研 究我國實施環評以來之案件並作出統計，每年約有九成停留在第一階 段環評，另有論者¹¹¹針對我國環評制度的實際運作現狀做出統計，採 樣個數以從1998年到2007年間環保署審查通過339件環評案為研究，

這十年來約有八成左右環評案，都被認定對環境沒有重大影響之虞，

無須進入第二階段環評程序，換言之，若這個審查結果沒有太大的改 變，循此趨勢之發展，如何強化第一階段環評的公民參與，即成為重 要的課題。假設以上的研究數字排除掉目的事業主管機關刻意護航開 發單位，讓開發案僅止步第一階段環評之特殊案件，代表有絕大多數 的開發案停留在第一階段環評之中，卻僅設計有公告、揭示或陳列、

以及舉行公開說明會等低度的參與程序，就公民參與制度揭示的貫徹 民主法治理論的內涵，未免無法符合其要求。

其次，公告、揭示或陳列是一種滿足民眾知的權利之前提要件，

民眾可以獲得充分而對等的環境資訊，方能對於開發行為之背景事實 做出判斷，可以針對該地區原有的人文社會特性，提出問題請求開發 單位予以解決之資訊公開規定而已，必須配合資訊公開後開發單位就 民眾意見彙整後予以解決之機制，始能發揮其效用。若僅在開發計畫

110 湯京平(2009)，「專業與政治:從大林電廠的案例檢視我國環境影響評估制度的運作與調適」，開 發設置制度與環境影響評估制度研討會。

111 張英磊(2009)，同前註 4，頁 289。

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核可後舉行公開說明會，無疑只是一種事後通知的方式，在公開說明 會舉行之前，民眾並無任何獲得環評資訊的公開管道，無法呼應資訊 公開之作用。而且在公民參與的時點似乎已經過晚，各界人士就算有 所警覺也難以回天，這種公民參與的方式實在形同雞肋無法發揮應有 的效用。

故有論者¹¹²針對第一階段環評公民參與制度的隱憂，從以下幾個 方向提出看法：一、目前在學說上與司法實務上多數見解，認為第一 階段環評程序的功能僅為過濾篩選之制度設計，係屬於形式上的書面 審查程序而已；二、又從我國的環境影響評估法條文觀察，並無強制 規定應實施環境影響評估之開發行為屬於何種開發類型，是否進入第 二階段環評的關鍵，僅交由取決於環評委員會依據環境法施行細則第 19條之規定，而判斷是否「對環境有重大影響之虞」；職是之故，若 循上見解以及我國在環評制度上的操作模式，並配合將近八成左右環 評案，都被認定對環境沒有重大影響之虞，而無須進行第二階段環評 的研究調查結果，將會變成進入第二階段環評成為少數個案，而屬於 絕大多數的開發案類型，停留在理論上被認定僅屬過濾篩選之程序體 系的第一階段環評中，卻沒有相應的配套措施，實在令人難以想像，

又可能讓有心人士利用此一寬鬆的篩選機制，閃躲掉環境影響評估的 審查作用，實在令人憂心環評法制中的公民參與被強烈的架空失去其 原本的作用。

至於第一階段之環評程序是否存在公民參與制度，這種根本性的 問題所孳生之疑問，學說上有兩種見解，有認為按照現行環評法中民 是參與規定係規定於第9條以下，並沒有明文規定公民參與，因而推 論本階段並無公民參與制度；另有認為仍然存有較為侷限的公民參與

112 王毓正(2010)，＜我國環評史上首例撤銷判決：環評審查結論經撤銷無效抑或無效用之判決?

＞，《台灣法學雜誌》，149 期，頁 145-158。

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機會，首先，依據環評法第7條第3項規定，不須進行第二階段環評時 所舉辦的「公開說明會」，其次觀察「開發行為環境影響評估作業準 則」第10條之1第1項規定「開發單位提出環境影響說明書前，應公開 邀請當地居民或有關團體舉行會議，並將其辦理情形及居民意見處理 回應，編製於說明書，從這兩點觀察得知本階段仍設計有公民參與制 度。以上兩種見解各有立論上之依據，然而就我國移植美國環評法制 的角度觀察，似乎以後者的見解較為妥當。

而延續第一階段之環評程序存在公民參與制度的立論後，必須探 究現行環評法中的法律規定以為其支撐點，很可惜的在法律層面確實 並沒有就審查程序開啟至審查結論作成之階段，明文規定有公民參與 制度，或許意識到目前的漏洞或基於補強的思考模式，，由行政院環 境保護署主導下進行補強工作，但僅借助一個組織性之行政規則，即 為97年9月17日修正通過的「行政院環境保護署環境影響評估審查委 員會專案小組初審會議作業要點」，以及98年2月17日制訂的「行政 院環境保護署環境影響評估審查旁聽要點」之職權命令，以為公民參 與制度的補強，似乎產生另一個法律位階的問題。

另外，從環評的法制觀點，上開的環境影響評估法及其施行細則 之規定，在公開說明會舉行之前並無任何公民參與之規定，或許從對 環境生態影響輕微以及程序經濟的角度，看似程序資源的浪費，但從 現代民主國家行政決定的正當性，以及維持貫徹民主法治理論的內 涵，在此階段加入公民參與仍然具有其必要性，縱然考量程序經濟與 案件規模影響輕微之因素，還是應該設計一個較低度的公民參與程序 方為恰當。

再者，就無須進入第二階段環評程序的開發行為而言，審查結論 一旦作成，開發計畫就可以開始啟動，毋庸太過顧慮開發當地居民的

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反應。縱使開發單位對於「無重大影響環境之虞的開發行為」，在審 查結論後之公開說明會中，如何詳盡敘述其影響輕微的理由，亦無法 引起民眾的興趣或認同感，因為民眾只能被動接受准予開發的審查結 論而已¹¹³。

最後，從現代民主社會注重溝通與協商的觀點，建構一個雙方對 話的平台機制，確實可以降低對立與反對的阻力，有助於政府政策的 推動；另外，從公民參與的時機點而言，由於環境影響評估愈後面階 段的專業性愈強難以參與¹¹⁴，在較前面的階段賦予參與程序，除了能 讓公民參與比較發揮效能，亦可以避免因為資訊不夠透明，溝通不夠 順暢甚至沒有溝通的管道導致的衝突與對立，故而有必要於第一階段 環評程序建構較為完備的公民參與程序。

第二款 缺乏雙向溝通回應制度之公民參與

當開發行為應進入第一階段環評時，針對開發行為環境影響評估 作業準則(以下簡稱評估作業準則)第10條之1之規定，開發單位於作 成說明書前，應公開邀請當地居民或有關團體舉行會議，並將其辦理 情形及居民意見處理回應，編製於說明書」，產生以下幾個問題：

一、評估作業準則中沒有進一步細節性的規定：例如何謂有關團 體之定義、何謂居民意見處理回應之方式付之闕如，無法要求開發單 位啟動意見處理機制，以及產生雙方直接溝通對話的效果。

二、居民意見處理回應可能成為形式樣版運作模式，無法發揮功

二、居民意見處理回應可能成為形式樣版運作模式，無法發揮功