我國環境影響評估公民參與制度本質之探討

雖然，從上一節的對於公民參與制度介紹中，似乎在我國的環境 影響評估法有一個良好的參與設計機制，然而於實際運作時是否可以 獲得預設的成效，必須累積實務的案例方能得到回饋，為了檢視制度 是否存在著缺失或漏洞，可以從三個面向討論¹⁰⁶，以下一一分述之。

第一項 環境影響評估之公民參與的理論基礎

首先，從環境影響評估之公民參與的理論基礎而言，包含了以下 兩點意義¹⁰⁷：

一、貫徹民主法治理論的內涵，由於環境影響評估的製作與審查 程序中，賦予相關利害關係人表示意見的機會，可以滿足現代民主國 家於行政程序中賦與相關當事人「明瞭真象之權利」(the right to be infomed)及「意見受尊重之權利」(the right to be heard)，由於 環境影響評估係屬於整個行政程序的一部分，即使在我國未如同美國 明文上有正當法律程序(due process of law)規定，亦可以輕易從憲 法上之民主原則，推演出此一程序參與的理念(本文於第五章將會討 論)；

二、提升開發活動的效率的內涵，因為環境影響評估之範圍項目 與內容，受到開發行為與生態、美學、歷史、文化、經濟、社會或健 康等各個層面有關，因此，引進公民參與與制度於環境影響評估進行 過程中，使得受到開發行為影響地區的地理、地形與地質等自然條件 以及社區的產業經濟、乃至於人文社會與宗教文化因素的影響，可以 適當妥適的考量，在環境影響的評估效應中，除了可以發揮廣納各方 資訊獲得集思廣益的好處，亦能藉由各界問題的提出抽絲剝繭一一釐

106 葉俊榮(2010)，同前註 96，頁 203-207。

107 葉俊榮(2010)，同前註 96，頁 203-204。

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清問題的根源，確實掌握並切合開發區域之爭議點，而且解決問題的 面向也更加的深刻與廣泛，最重要能夠在決策的前端時點及早發現問 題，避免到了後期陷入進退維谷的窘境，真正促使提升開發活動的效 率，增進資源的運用。

第二項 公民參與在環境影響評估的功能限制

其次，從公民參與在環境影響評估的功能限制而言，不能一味強 調而膨脹制度效能，必須先認識到制度本身之限制，包括以下兩個先 天上限制¹⁰⁸：

一、環境影響評估僅為整個行政程序的一個部分，所以制度設計 者必須將公民參與的重心關注在另一個面向，即為環境影響評估所

「附麗」的決策程序，如開發執照的核發許可程序，以免輕重失衡扭 曲公民參與在環境影響評估的意義；

二、愈後面階段的專業性愈強難以參與，因為環境影響評估涉及 各種專業領域中甚鉅的廣度與深度的調查、分析、研判以及統計作 業，而且，在我國環境影響評估的進行過程設計成前後的不同階段，

可以觀察到較前面的範疇界定(scoping)階段，是比較能讓公民參與 發揮所長的時點，可以針對開發區域的關切爭議點納入考量，錯過這 個階段進入更為專業的領域，很容易形成形式上參與，事實上的功能 趨近於零，浪費了制度設計的好意，也容易造成無法參與或者不易參 與怨懟心態。

第三項 公民參與在環境影響評估的定位

在前述的討論中理解了公民參與之理想功能，是由貫徹現代民主 法治理念以及提升開發活動的效率的內涵，構建公民參與之理論基

108 葉俊榮(2010)，同前註 96，頁 204-205。

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礎，如果想要在此一基礎下於實務運用自如，必須清楚公民參與自身 在制度上之限制，方能利於調和理想與實際上之落差，想要了解公民 參與在環境影響評估的定位，必須從以下兩個面向探討¹⁰⁹：

第一款 消極的公民參與

首先，為了符合現代法治國家對於法規範之要求，讓環境影響評 估程序，無論在審查階段或是結論作成階段，皆能確實達成消極的「不 違法」之形式要求，故而在環境影響評估法制中引進公民參與，這也 正是民主法治原則的延伸概念。可以想見在法律已有明文規定的狀況 下，是否進行公民參與程序，實在不是開發單位或環評審核主管機關 單方面能夠作成決定。尚且，從司法救濟的角度觀察，若開發單位或 環評審核機關刻意閃避公民參與程序，從正當法律程序上即為違法行 為，換言之，未求遂行法律規定參與程序，整環境影響評估便產生程 序上的瑕疵行為，以致於連帶影響到整個行政程序的合法性，因此，

便可以對此開發行為所作成之審查結論或結果提起訴訟以為救濟。

是以，為貫徹現代法治國家之民主法治原則，開發單位或環評審 核主管機關應確實瞭解，在現行法律或是行政命令就環境影響評估程 序中，如何進行以及是否進行公民參與，以維持行政決定之合法性。

第二款 積極的公民參與

如同上開所述，論及公民參與時，首要是研判在目前的環境影響 評估的法律規定以及相關的行政命令，然而，若是從更積極面向去思 考公民參與的功能時，可以針對兩點分別考量擴大公民參與的規模：

一、因應開發個案的性質：由於個案性質的特殊性，為了圓滿達 成開發案的現實的考慮下，開發單位或環評審核主管機關，可以基於

109 葉俊榮(2010)，同前註 96，頁 206-207。

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集思廣益或解決紛爭的的基調下，從消極的「不違法」之低度功能要 求，加入原先程序要求無須進行公民參與，或者擴大公民參與的規 模，而且如同之前談論公民參與時點愈早愈佳的概念，例如在於較前 面階段之範疇界定程序中，突破目前法令上對於公民參與簡單的寬鬆 規定，由開發單位展現解決問題的態度，廣邀各界賢達人士共襄盛 舉，集思廣益匯納各方意見，以期趁早及時發現潛藏的問題，而且避 免於評估之初搞錯評估方向，造成該評估項目評估過少，甚或未經評 估，以及不用評估項目過多著墨，使得整體環境影響評估輕重倒置，

不但浪費有限資源，亦降低原有公民參與制度，想要達成提升開發活 動的效率之意義。

二、因應開發個案的衝突性：其次，當開發行為與民眾或其他機 關、地方政府產生利益衝突時，例如中央機構主導整個開發計畫，而 地方政府認定開發行為不符合地方長期發展利益（如宜蘭的蜜月灣 案），或者開發計畫爭議性很大，例如焚化爐的興建、垃圾掩埋場等 鄰避設施，甚至爭議最大的核能電廠的興建，面臨當地民眾與地方政 府強力的反對時，縱然非基於法律規定，但鑑於個案性質之特殊性，

無妨基於減少對立增加溝通、協商之考量，乃至於增進對立雙方彼此 互信的思維模式之下，與建立共識的考慮，亦有必要於評估過程各階 段中，加入原先程序要求無須進行公民參與，或者擴大公民參與的規 模，進行廣納民眾或其他機關、地方政府意見的必要，有助於聚焦爭 議點與凝聚彼此之間的共識。

針對以上因應基於考量開發案之個案特殊性以及衝突性，因而增 加或擴大公民參與程度，可說是基於考量決策理性以及解決糾紛上的 需要而來，絕非僅為消極形式上謀求行政程序不違法，已經是邁向一 種積極運用的公民參與的方式，達成環境影響評估的制度功能。

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