行政法院審查環境影響評估審查結論之操作

第一項 司法審查環境影評估審查結論之基礎

按照我國環境影響評估法之制度，將環評程序區分為二階段篩漏 式設計，依據開發行為若對於環境有不良影響之虞者，按環評法第七 條之規定，必須由開發單位提出環境影響說明書於目的事業主管機 關，並由其轉送環保主管機關依法進行審查並作成審查結論。按第八 條之規定，若環保主管機關認為開發行為對環境有重大影響之虞，應 進行第二階段環評者，並依據同法第八條之規定，於經過邀集目的事 業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表相關界定評估 範疇、現場勘察及公聽會等程序之後，再由目的事業主管機關轉送環 保主管機關進行審查並作成審查結論，開發單位應依審查結論作成評 估報告書，送環保主管機關認可。故而欲探求司法權何以就環境影響 評估審查結論得以審查，必須檢討環境影響評估審查結論之性質。

第一款 學說對於環境影評估審查結論之見解

按照行政程序法第 92 條第 1 項規定：「本法所稱行政處分，係指

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行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直 接發生法律效果之單方行政行為。」故而在認定系爭處分，是否對外 發生法律效果為其判斷關鍵。那麼對於環境影評估審查結論之定性為 行政機關的內部程序行為，或者行政處分，對於司法權是否得以介入 審查至為關鍵不得不辨。

有論者認為²³⁴從幾點觀察環境影評估審查結論屬於行政處分：首 先，從處罰之規定來看，若開發單位未經環評審查即進行開發行為，

或者是未依照環評審查結論切實執行者，依據環評法第 17 條、第 22 條以及第 23 條第 1 項之規定應受處罰，所以具備行政處分之效果。

其次，從對外直接發生法律效果而言，依環評法 14 條第 1 項之規定：

「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經 認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」故而環評審 查結論應否開發之結論，事實上直接影響開發許可得否核發之關鍵地 位，不但對開發單位發生法律上拘束力，另外亦拘束目的事業主管機 關得否核發開發許可處分，因此具有行政處分法律上效果。最後，從 不同行政機關依不同法律依據而進行之程序觀察而言，環評主管機關 所進行之環評程序，以及目的事業主管機關所進行之開發許可程序，

分屬不同行政機關之程序，也無法認定進行環評審查為開發許可程序 之內部行為，按照行政程序法第 2 條規定：「本法所稱行政程序，係 指行政機關作成行政處分、締結行政契約、訂定法規命令與行政規 則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情等行為之程序。」職是 之故，環評審查結論既為環評主管機關作成之行政處分，環評審查程 序即為行政程序法所稱之行政程序殆無疑義，而目的事業主管機關就 開發行為依法令規定核發開發行為許可，亦為行政處分。

234 傅玲靜(2010)，〈論環境影響評估審查與開發行為許可間之關係〉，《興大法學》，第 7 期，頁 251。

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若按照本文於第四章第二節第七項的論述中，由於我國環評法由 原先立法之初，將目的事業主管機關主導審查作業，轉變成將政治決 策放在專業官僚層級，亦即下放到環境機關的制度設計來觀察，無非 借助環評主管機關來把關審查開發行為，故而環評主管機關依據環評 審查程序作成之審查結論應屬於行政處分，而且從人民司法救濟的角 度而言，將環境影評估審查結論當成行政處分，亦有助於人民權利保 護。

第二款 實務上對於環境影評估審查結論之見解

對於環境影評估審查結論之性質是否屬於行政處分，在在早期實 務的看法持否定的見解，可以從高雄高等行政法院 90 訴字 1869 號判 決²³⁵中係認為『本件被告對環境影響說明書所為之審查結論，乃行政 機關在實施行政程序之過程中以達成實體裁決為目的之相關行為，屬 程序行為（內部行為），而非終局的裁決，開發行為最終准駁之權限 係在目的事業主管機關，被告對環境影響說明書所為審查結論，僅提 供目的事業主管機關裁量核准與否之內部參考，並未對外直接發生法 律效果，自非屬行政處分，依行政程序法第 174 條前段規定，僅得於 對實體決定聲明不服時一併聲明之。是原告提起本件行政訴訟，即屬 於法不合，應予駁回 。』故而採取保守看法，將環境影響評估審查 結論之性質，認定僅屬於程序之內部行為，由於不對外發生法律效 力，非屬於行政處分，若當事人不服系爭審查結論，並不能單獨針對 該審查結論提起行政訴訟，實在對於人民權利保護不足。

幸而在雲林縣 BOT 垃圾焚化廠案中，最高行政法院 92 年第裁字 519 號之判決中改變見解從：『惟查本件系爭雲林縣 BOT 垃圾焚化廠 興建營運計畫環境影響說明書審查會審查結論謂：本案有條件通過環

235 參見高雄高等行政法院 90 訴字 1869 號判決。

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境影響評估審查，開發單位應依下列（一）至（十八）事項辦理，此 有第二次審查會議記錄在卷可稽。經查其或係垃圾車輛經過地區應如 何確保社區或校區之環境品質，或為有毒危害性污染物之防制及監測 規定，難謂不具法律效果，參諸環境影響評估法第 16 條第一項：「已 通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關 核准，不得變更原申請內容」及第 222 條前段：「開發單位於未經主 管機關依第 7 條或依第 13 條規定作成認可前，即逕行為．．．開發 行為者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」以觀，此 項審查結論，難謂對開發單位不具拘束力，原裁定認其未對外直接發 生法律效果，非屬行政處分云云，自有違誤」故而依據環境影響評估 法第 16 條第 1 項，以及第 22 條前段之規定，認為環境影響評估審查 結論，具備行政處分六大要素之對外發生法律效力，非僅於屬內部程 序而已，正式讓人民權利保障不在環境影響評估程序中缺席。

而在美麗灣案於高雄高等行政法院於 2009 年 8 月 10 日以 98 年 度訴字第 47 號判決，其判決理由：「環評主管機關於進行環評程序 後，必須作成「審查結論」，此一審查結論具有行政處分之性質」，延 續自從在雲林縣 BOT 垃圾焚化廠案中，最高行政法院 92 年第裁字 519 號之判決中之見解，對於環評審查結論定性為行政處分。

第二項 美麗灣案之司法審查

按美麗灣渡假村開發案所衍生之行政爭訟而言，概略來說區分成 兩方向：其中之一為環保聯盟提起之公民訴訟，其訴訟要旨在要求台 東縣政府應該命美麗灣公司停止一切開發施作工程行為；另一則為本 文探討重點，由當地居民共 8 人針對台東縣政府作成之環評審查結 論，提起撤銷訴訟，本訴訟於高雄高等行政法院於 2009 年 8 月 10 日 以 98 年度訴字第 47 號判決，經台東縣政府不符該訴訟提起上訴，於

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經最高行政法院 101 年度判字第 55 號判決，又於 2012 年 9 月 20 日，

經最高行政法院作出 101 年度裁字第 1888 號裁定，至此全案確定。

針對當地居民提起撤銷訴訟之裁判審查，最至為關鍵在於兩點，

即為環境影評估審查結論是否屬於行政處分，以及環評法的廻避規定 問題。以下依據裁判重點一一討論分述之。

第一款 高雄高等行政法院98年度訴字第47號判決

有關美麗灣案之撤銷環評訴訟事實概略為以下敘述，美麗灣渡假 村股份有限公司(以下簡稱「美麗灣公司」)於 2004 年 12 月 14 日與 台東縣政府簽訂「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契 約」，以 BOT 方式於台東縣卑南鄉○路○段 346 及 346-2 地號土地進 行開發計畫，開發面積合計 59，956 平方公尺，美麗灣公司嗣於 2005 年 2 月 21 日函請台東縣政府旅遊局(現已更名為台東縣政府城鄉發展 處)同意合併加路蘭段 346 及 346-2 地號土地，再分割成同段 346 及 參 346-4 地號土地，將美麗灣公司實際建築基地之土地(即 346-4 地 號土地，面積 9，997 平方公尺)分割出來，由於開發面積未達 1 公頃，

經台東縣政府環保局認定免依認定標準第 31 條第項第 13 款規定實施 環境影響評估，美麗灣公司旋於 2005 年 10 月 7 日取得在上開 346-4 地號土地興建旅館之建造執照後，隨即進行第一期工程施工。之後美 麗灣公司以擴建規劃別墅區無增加開發範圍(即 346 地號土地，面積 49，959 平方公尺)為由，於 2006 年 9 月 26 日申請開發「美麗灣渡 假村新建工程」(全部開發範圍包括加路蘭段 346 及 346-4 地號土地，

面積合計 59，956 平方公尺)，並檢具環境影響說明書送審，經台東 縣政府環境影響評估審查委員會第五次審查會議後，於 2008 年 6 月 15 日審查會議作成「有條件通過環境影響評估」之結論，被告並於 年 7 月 22 日以府環字第 0976101385B 號公告之，當地居民共 8 人不

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服該項審查結論因而提起訴願，經訴願決定駁回之後，故而提起本案 之行政訴訟。

第一目 程序部分

在本案之判決中，高雄高等行政法院就程序部分的裁判理由²³⁶， 就本論文的探討重點如下：首先，法院就我國環評法之環評程序提出 看法，其認為「環評二階段程序的特色在於，其於一般許可程序之外，

另行設計一套主管機關作成「審查結論」及「認可開發」的機制。「審

另行設計一套主管機關作成「審查結論」及「認可開發」的機制。「審