環境影響評估制度之介紹

第二章 環境影響評估制度

第一節 環境影響評估制度之介紹

第一項 開發案與環境影響評估制度之關聯性

觀察人類文明的發展史，從最原始的漁獵農耕生活，直到二百多 年前歐洲萌發的工業革命，開啟了產業技術大躍進的契機，日新月異 不斷更迭的科學技術發展，使得人類對於物質文明的生活需求，由量 的變化乃至於質的改變，更由於工業帶動商業的交易頻繁機會，大量 的土地資源被開發使用，以因應更加大量的的農工業產品的需求，惟 因地球環境的可用資源有限，當對某項原料或某地開發過度，可能對 其他的物質資源產生排擠失衡，甚而發生連鎖蝴蝶效應，而對於環境 的影響在未來產生不可逆反的不良反應。

有鑑於此，擬定具有永續發展的國家環境保護政策，囊括經濟、

文化、社會以及人文層面的思考面向，除了與國際潮流接軌，更應建 立一個符合台灣特性的環境影響評估法制，運用先進環境科學的評估 方法，透過縝密的審查程序規定，針對個案開發行為作為預防性工 具，讓環境影響評估制度成為國家永續發展的政策工具，符合環境保 護與經濟發展兼籌並顧的基本國策。

這也正是無論從事何種開發行為，應先於開發計畫之際，就開發 行為對於包括自然環境、社會環境、人文環境及生活環境之衝擊，可 能的影響的範圍及影響程度，應該事前加以調查事實、分析資料以及 綜合預測後，評定該項開發行為是否值得付諸實行之參考依據。職是 之故，經濟發展藉由開發行為而得以實現，另一方面，以健全具有積 極性的環境影響評估制度，作為審查的宏觀工具，對於避免環境遭遇 不可回復的破壞，實然具有正面事前預防的效用。

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第二項 環境影響評估制度之意義

鑑於開發行為必須經過環境影響評估審查程序，因此，作為影響 評估審查對象與範疇的「環境(environment)」，必須瞭解其涵義為 何？關於「環境(environment)」一詞可由不同角度來描述，如從環 境科學中可簡略區分為自然環境、工程環境與社會環境。而本文按照 我國於民國 91 年 12 月 11 日立法通過公告之「環境基本法」，將「環 境」定義為:「係指影響人類生存與發展之各種天然資源及經過人為 影響之自然因素總稱，包括陽光、空氣、水、土壤、陸地、礦產、森 林、野生生物、景觀及遊憩、社會經濟、文化、人文史蹟、自然遺蹟 及自然生態系統等。」雖然環境不容易正面定義，但可以將環境一詞 大致描述一個大致的輪廓，接續探討更深的議題。

其次，關於影響評估的概括定義，或許可以將其解釋為：不論直 接或間接影響。均與生態、美學、歷史、文化、經濟、社會或健康等 各個層面有關，且有正利負害兩面，藉由調查、評價、估計、分析、

預測、評定等步驟方法，達到對於環境影響定性或定量的估計、預測 或分析，最後有經由評價或評定的階段來界定影響程度的大小及比較 各種方案、計畫的優劣，而為政策考量的依據¹。

在我國環境影響評估法通過前，有論者研究認為環境影響評估可 以描述為：「即於擬定環境開發或措施時，在其正式實施前，就該開 發行為或措施行為，對於環境（包括空氣、水、土壤、野生動物等自 然環境乃至自然景觀，甚而文化遺產等文化環境所有能影響之程度及 範圍，加以科學上之客觀的、綜合的調查、預測、估計，並進而公開 審議，藉以決定該項開發或措施，是否值得實行者」²。就此定義觀

1 黃光輝(2004)，《環境評估與管理導論》，高立圖書有限公司，頁 43。

2 邱聰智(1983)，〈日本環境影響評估制度之簡介〉，《輔仁法學》，第 2 期，頁 4。

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點而言，環境影響評估的重點必須盡早地介入開發行為，尤其在規劃 之初進行效果更加明顯。

綜上所述，在上述介紹的概念後，可以幫助理解我國環境影響評 估法第 4 條第 2 款對環境影響評估之定義：「指開發行為或政府政策 對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可 能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析 及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作 包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」

因此，無論是發行為或政府政策，都必須經過在規劃階段擬定方案與 策略，透過公私部門的通力合作，方能使得目標獲得實踐。

另外，若從環境管理的目的而言，在於藉由協調平衡社會的經濟 發展與環境保護之關係，在經濟長期永續的發展進步下，仍然使得人 類具有良好生活品質環境，而且環境管理技術包含包括環境科學、環 境工程、環境影響評估、環境管理系統、環境成本會計等。³因此，

環境影響評估制度施行的良窳，攸關環境管理的目的達成與否至為關 鍵。

第三項 環境影響評估之原則 第一款 預防原則

預防原則最主要的作用，簡單來說是積極地預先在一定危險性產 生之前，採取必要措施，防止其對環境及人類生物產生危害性的可能 性，另外，持續地致力於維護自然生態環境的保護及美化，從最初的 環 境 政 策 與 環 境 法 的 考 量 ， 僅 是 對 具 體 環 境 破 壞 之 「 反 應 」 (Reaction)，抗拒對於環境具有威脅性之危害因素，以及排除對於環

3 林健三(2013)，《環境與管理》，修訂七版，文笙書局股份有限公司，頁 18。

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境已產生之具體損害的事後救濟手段。進一步言之，藉由事先且具有 預防性的手段，對於人類加以保護，以及對自然生態環境維護並加以 美化，使得免於環境品質喪失或環境惡化而到損害之虞。而且將預防 的時點往前進，在有可能危及自然生態環境，並可能造成人類之損害 的徵兆，便強視為預防原則下的危害因素。按此原則下，有關開發單 位必須秉持資源預防，就開發行為應於事先規劃其使用資源，避免過 度或不當使用而造成資源枯竭。

也就是說，預防原則應包含兩個概念：

一、「危險性的預防」，先從具體危險排除之概念定義為危險解釋 之基準，當在事件發展過程中明顯可以清楚，卻無法阻止其造成損 害，其結果就是違法或法益保護被降低，這樣即可以稱之為危險，進 一步言之，就是「危險尚未逼近」，比具體的危險更加靠前之時點，

採取預防的必要措施，此時的要件為：(一)時間及空間上尚為遙遠的 危險:此種環境迫害可能長期或永遠無法再度回復，因此可稱為國家 預防事先規畫的危險性控制任務(二)包含了出現可能性非常低的危 險性及可能導致危險性之可能性或僅是危險性事先的預防等三種狀 態：此時只要有損害出現可能性、可預期或可想像就可以符合要件，

而無須證明有此危險可能性之依據，因此，預防原則有時被稱為謹慎 原則，也使得國家保護義務具有憲法正當性之依據，於此獲得充分的 展現。(三)對環境的污染與其他污染共同作用時可能會造成損害，但 是運用科技是可以降低其損害或甚至可以避免危害(四)此乃在保護 對污染產生可能性有感受之居民

二、「未來的預防」，立法者基於預防原則，對於環境資源基於世 代永續使用之利益，就未來為環境規劃的基本決定事項，舉凡人口居 住空間或工商發展區域等，作為未來世代環境空間的規劃及預留保

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留，惟值得注意的是，預防原則並非課與國家排除所有污染可能性，

也就是並不存在「零風險」(Zero Risk)的國家義務。

第二款 調和原則

調和原則係指環境保護與經濟發展的調和，從憲法增修條文中第 十條第二項規定：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態保護兼籌 並顧。」，因此，調和原則即與憲法上兼籌並顧條款不謀而合，亦是 與二十世紀以來的世界環境保護議題接軌。

第三款 民主原則

環境影響評估制度中最可貴的是「公民參與」機制之制度化，透 過理性溝通平台的建立，使得開發當事人與受影響所及的當地民眾，

藉由說明與意見表達逐漸聚焦問題，在共識取得之後解決問題，拉近 原本處於對立面的雙方當事人，除了減輕日後衝突的可能性，亦強化 了決策的正當性。從我國環境影響評估法中規定可知，開發單位有辦 理環境說明書並舉辦公開說明會之義務，目的事業主管機關亦須辦理 聽證會，而且環保主管機關的審查則應公開化，這些做法與程序行為 當然屬於「民主原則」在環境影響評估之具體實踐。

第四款 合作原則

在環境保護的領域上，理想的狀態是包括政府、人民、工商業界 等在自然環境的所有使用者，都不應該負有逃避保護環境的責任，必 須共同合作、群策群力，除了分配國家、人民、產業及社會各界之任 務及責任，也需要國家來執行合作性質的任務，這也是廣義的合作原 則之精神。

另外，從政治上的觀點來看，國家的公共任務本來就應該包括環

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境保護政策目標的達成，因此，合作原則是屬於政治上之程序原則，

其內容包含以下兩點：

一、「公民參與」(Public Participation)的內涵，既然開發行 為離不開民眾的監督，不如乾脆將其制度化，除了建立政府機關或開 發者與民眾之間溝通的管道，又能增加彼此信任的因素，這種精神體 現在我國環境影響評估之公開說明會，以及行政程序法中有關聽證之

一、「公民參與」(Public Participation)的內涵，既然開發行 為離不開民眾的監督，不如乾脆將其制度化，除了建立政府機關或開 發者與民眾之間溝通的管道，又能增加彼此信任的因素，這種精神體 現在我國環境影響評估之公開說明會，以及行政程序法中有關聽證之