我國環境影響評估法制的背景

第一項 我國環境影響評估法制的背景

由於台灣從戒嚴到解嚴歷經民主化的洗禮以及改革，因此有學 者⁴³從民主化與環境保護政策的結合關係，必須包含兩個內涵，首先，

從回應的理念而言，所謂民主化一般是指政府的決策經由選舉之洗 禮，以及制度之建立而能夠「回應」(Responsible)到人民的需求;

其 次 ， 從 結 論 而 言 意 謂 著 政 府 必 須 對 選 民 負 起 「 責 任 」 (Responsibility)，民主深化程度愈高之國家，其政府愈能貼合民意 而為各政策領域之施政作為，另外，人民監督政府施政的管道，包含 選舉在內的手段愈是暢通無礙，民主化與環保政策之深化成正比之關 係，將台灣環保政策的發展區分成個時期，即包括：一、1945 年至 1980 年代，低度立法與執法、放任式的產業結構，以及威權化之次

42 王曦(1999)，同前註 9，頁 296-297。

43 朱雲漢，包宗和主編(2000)，〈黃錦堂-民主化對環保政策之衝擊與因應之道〉，初版一刷，《民 主轉型與經濟衝突》，桂冠圖書股份有限公司，頁 114。

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體系；二、1980 年至 1996 年 3 月，硬體、法制逐步完善，環保價值 逐漸深化，仍帶有威權餘毒之次體系而轉型中之經濟；三、1996 年 5 月〜：未完成的政治改革，深化的國際環保條約，形成中之新的經濟 政策。又有學者⁴⁴將台灣的環境保護政策簡單區分成三個時期，即，

本文從後者的見解，以下一一介紹之。回顧台灣環境的議題隨著國際 環境意識潮流的演變可以大略區分三個階段，以下將一一分述之。

第一款 一九七零年代階段的環境影響評估趨勢

台灣本島四面環海屬於海島型國家，又由於中央山脈、雪山山脈 貫穿本島南北縱軸，使得地區的開發行為受到種種的限制，是以，西 部平原的發展成為國家開發的重心，在這種國家蘊藏的天然資源有 限，以及雨水一般集中於春夏季節，形成資源分配的課題，雖然因為 台灣人民勤奮努力，使得台灣朝著現代化國家邁進，但如同其他國家 的發展軌跡，產生因為高度經濟發展導向所帶來的衝擊，諸如工業發 展所帶來的空氣汙染、水汙染、廢棄物排放汙染、化學毒物汙染，以 及山坡地過度開發產生的土石流等環境問題，已經開始在台灣發酵，

吾人耳熟能詳的是一九七九年多氯聯苯混進米糠油，引發中毒事件，

亦為日本經濟發展曾經經歷的沉重教訓與傷痛。⁴⁵ 第二款 一九八零年代階段的環境影響評估趨勢

走過跌跌撞撞風雨飄搖的七零年代，由於累積台灣人民近四、五 十年的辛勤努力，正向奠定台灣經濟邁向一九八零年蓬勃發展的基 礎，然經濟發展在衣食住行全面提升的當下，卻也伴隨背後潛藏著重 大隱憂。

首先，交通開發所形成的路網，雖然帶來了區域經濟的快速發

44 黃光輝(2004)，同前註 1，頁 7-8。

45 黃光輝(2004)，同前註 1，頁 5。

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展，雖然使得各地區的經濟產品透過交通路網的聯繫，大量活絡民生 物品的交易量，加速了地區經濟發展速度，進而縮短城鄉的距離，然 道路規劃之初僅考量結構工程施做的面向，並未考量交通路線對於周 遭環境所帶來的影響，如山坡地過量開發對於水土保持的破壞，可能 增加土石流潛在的危險，又有破壞原生植物及野生動物棲息地的疑 慮，加上車輛流動所附隨車輛機械油汙經由道路排水系統汙染生態環 境；其次大量工業區的設置，雖然帶動區域就業機會大增，當地人民 購買力向上提升，看似一片蓬勃發展，惟其背後卻有工業廢水大輛汙 染農田、排放的黑煙造成空氣品質低落影響大眾的健康隱憂；而國家 經濟發展帶動整體用電量的大幅攀升，電廠的興建成為迫切無法逃避 的問題，因此火力發電廠以及最受人民疑慮的核能發電廠一座一座的 興建，更加深了對於環境的憂慮。

另外台灣由於海島氣候的特性下雨量集中於夏季的缺水問題始 終困擾政府當局，有了水庫的建設解決了民生用水的燃眉之急，使得 枯水期的水源調配，以及農田灌溉、工業用水的統一運用彈性空間，

但是行水區的生態環境縱有學術性的討論，落實於實際開發計畫中畢 竟不夠全面性，針對自然、人文社會的衝擊影響層面可說是付之闕 如。在此社會氛圍下，加上國際社會環保意識抬頭，維持生態系統的 穩定與平衡，與人類社會依存性之全面探討已經成為顯學逐漸被社會 大眾認同，而形成種沛然不可阻擋的趨勢。

值此之時，在國內環保團體學者等有識之士的奔走呼籲下，我國 於一九八零年六月召開行政院院會，將環境影響評估技術列入全國科 技發展方案之中，正式面對經濟開發對環境影響的問題，也說是環境 影響評估法制在我國生根的濫觴。又於一九八零年七月三十一日發布 第一個行政命令，攸關「加強地方建設重要措施」修正案決議，其內

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容為：「請有關部會及省市政府先行擇定部分重大建設計畫或工程，

試辦環境影響評估報告，並應於規劃階段即列入預算辦理」⁴⁶。 同年度十月十四日行政院衛生署(當時的主管機關)依據上開行 政命令，行文經濟部、交通部、台灣省政府，以及台北市與高雄市政 府等五大單位，開啟了試辦環境影響評估的曙光。接著在一九八二 年，在歷經颱風肆虐西部平原造成北部五股蘆洲一帶，因為坡地開發 濫墾造成土地流失、人員傷亡的傷痛，經過國內學者及民眾環保意識 的覺醒，中於催生了行政院環保局的成立，揚棄了以往環境行政侷限 於公共衛生領域的思維模式，擴大進入了公害防治領域，將預防勝於 治療的概念，突破僅從單一面向的思惟觀，開始充實了預防性環境影 響評估的策略，與國際環境保護的風潮接軌⁴⁷。

從學者一九八零年為期兩年的「大園工業區環境影響評估示範研 究計畫」」研究案⁴⁸，此乃國內第一個有關環評技術大型整合研究方 案，以及一九八二年的一九八三年間成立的「環境影響評估臨時審議 制度研究小組」及「環境影響評估法規臨時研究小組」⁴⁹，催生了一 九八三年之「環境影響評估法草案」⁵⁰，雖然時機尚未成熟而功敗垂 成，但隨踵而來是加速一九八五年行政院以「加強推動環境影響評估 方案」⁵¹，成為暫時將國家重大列管之經建計畫的首部環境影響評估 法案。緊接著在各領域法規陸續加入要求環境影響評估的條文下，成 為散見於各法規之中重要的環境政策之法源依據⁵²。

46 參考一九八 O 年七月三十一日行政院第一六九二次會議決議。

47 黃光輝(2004)，同前註 1，頁 67。

48 此研究案為依據行政院第一六九二次會議決議，委託臺灣大學張長義教授總主持的跨系所團隊 進行研究。

49 其中研究小組成員包括邱聰智教授、林山田教授、李聖隆律師，以及參與環評示範研究的於幼 華教授、王西華教授、王鑫教授、洪楚璋教授、吳英璋教授等人，以及中央、省市其二十四個 機關及單位代表。

50 行政院環境保護署(1983)，環境影響評估法草案。

51 行政院環境保護署(1985)，加強推動環境影響評估方案。

52 在一九八三年至一九八九年共有一九八三年的「國家公園法施行細則」第十條，一九八五年的

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一九八七年八月行政院環保署的成立，開啟了我國邁向環境保護 行政新的里程碑，這也是上揭學者們及各界有識之士努力多年的成 果，使得環境保護領域不再侷限單一面向，而是全面涵蓋從環境保護 綜合計畫、水汙染防治、空氣汙染防制、噪音監測管制事項、廢棄物 及有毒物的管制，乃至於環境檢測及專業環保人員的訓練，在在顯現 國家於環境保護議題的宣示用心，雖然仍有篩選對象過於狹隘、範疇 界定功能不彰的問題，但仍是環境保護議題在我國正式紮根與國際接 軌的開始，同年十月八日向行政院提報修正完成的「環境影響評估法 草案」，更是欲畢其功於一役之展現⁵³。

第三款 一九九零年代迄今的階段環境影響評估趨勢

走過威權政治解體邁向一九九零年代民主化的台灣社會，也經歷 一九八零與一九九零年代因為欠缺嚴格的環境法規與薄弱的環境管 制措施，企業普遍缺乏環保意識隨意將工業廢棄物棄置填土掩埋之結 果，造成土壤與地下水嚴重之污染，其中以台南市中石化安順廠污染 案件，以及桃園 RCA 污染土壤及地下水案件，最受社會大眾的注目，

這個與政府只專注於國家經濟發展面向，未積極進行污染控制與環境 行政管理措施有極大關聯性，而且創造台灣經濟奇蹟所發展的工業，

大多是具有高度污染性質的產業，如石化產業、石油煉解廠、皮革染 整業、農藥生產、金屬電鍍業、廢五金回收等，對於環境水源土壤以 及空氣的污染，產生非常的嚴重影響，已經嚴重危害人類生存環境的 安全性。

值此之時，伴隨著政治逐步解放，以及制度逐漸自由化與民主化

「風景特定區管理規則」第七條附表一，一九八六年的「山坡地保育利用條例」第三十條第 二項，一九八八年的「大眾捷運法」第十二條，一九八九年的「野生動物保育法」第十條等 條文。

53 黃光輝(2004)，同前註 1，頁 7-8。

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的過程，各種在威權政治下長時期被壓抑的社會需求與不滿，以抗爭 的形式爆發蔓延，可說是環保運動是結合社會運動之脈動前進，而逐

的過程，各種在威權政治下長時期被壓抑的社會需求與不滿，以抗爭 的形式爆發蔓延，可說是環保運動是結合社會運動之脈動前進，而逐