美麗灣案環評爭議發展歷程概述

第一項 前言

自從 1970 年代以來，我國歷經七零年代經濟快速起飛的經濟奇 蹟，繼之走過夾雜解嚴後民主運動起端與喧囂環境抗爭之八零年代，

隨著國內環境問題日趨嚴重，又隨著國際間對於自然生態環境影響意 識之抬頭，經濟發展與環境永續經營之間的關連性，亦開始受到我國 社會各界人士的關注，終於在學術界及環保有識之士的大力奔走努力 之下，我國終於在九零年代大致完成各項環境保護制度的建置作業，

並於 1994 年完成環境影響評估法制(以下簡稱「環評制度」）的立法 程序，建構了環境管制制度中極為重要的評估機制，並在 1995 年開 始實施環境影響評估，從此我國邁向環境保護與經濟發展的新紀元。

本文在前面的第二章已經敘述了我國和美國的環境影響評估法制的 發展歷史，這裡就不再贅述。

縱觀我國環評制度是在鄰避抗爭層出不窮、民眾對於政府政策高 度不信任的氛圍，以及結合解嚴後的民眾運動，在此一歷史背景下被 制訂出來，企圖減輕民眾對立抗爭進而解決環境爭議問題，因此我國 環評制度有幾個很顯著的特色：

首先，將具有商議式民主理念之公民參與制度引進環評法制，希 望藉由公民參與進行協商、論辯的過程，在充分的包容及尊重各界人 士的不同意見之下，建立各方皆能接受的協商開發方案，除了能讓開 發單位與當地居民透過公開論辯的方式達成共識，提升開發效率達成 經濟發展的目標，亦能在此一過程中重新建立對於政府政策的信任 感，更可以落實現代民主社會之民主正當性。雖然公民參與制度或有

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讓決策複雜化，以及可能讓投資時機稍縱即逝的隱憂，但在已經邁向 高度開發之我國社會，除了人民的高等教育大量普及，也走過民智未 開充滿不理性抗爭的年代，更應該讓公民參與及監督政府政策，真正 落實公民參與的基本民主價值；其次，另一個特色是以一個以專家學 者為主要成員的環境影響評估委員會，作為實際開發計畫的決策單 位，按照我國環評法制的設計，有三分之二是由被視為「社會良心」

的學者專家擔任委員，被賦予重要的社會責任，除了解決政策高度政 治化的問題，另外也希望借助學者專家的專業知識，謀求在開發單位 利益與開發當地居民利益取得一個共識，而在經濟發展與環境保護中 尋求一個平衡點。相較於我國將環境影響評估委員會之審查結論，當 成否准開發行為之定位，美國之環評法制僅將環境影響評估當成諮詢 性質的報告而已，仍然由政府機關負擔決定開發的政治風險。職是之 故，我國環評法制所遴選的學者專家背後更深一層的意義，即為利用 其等的專業，解決過於主觀價值的政策決定，而使得決策符合正當性 的要求。

由於我國環評法制被賦由予重任，想要解決層出不窮的重大開發 案設置爭議，並且延續經濟成長高居亞洲四小龍前茅的發展路徑，達 成憲法增修條文第 10 條經濟發展與環境保護兼籌並顧的目標。由於 該制度經過十多年來的實務運作與調整，雖然也確實成為許多開發爭 議的主要決策與審查判斷機制，但也在一些開發個案形成重大的爭 議，如同本文討論的美麗灣渡假村BOT開發同樣產生爭議，有論者¹²⁵認 為從良好的環境管制制度，意味著完善的制度設計與有效的執行之觀 點，確實有必要就我國環評法制在設計上與實務上之執行面檢討缺 失，以下就美麗灣渡假村BOT開發案的發展歷程，以及由該案的爭議

125 Young, 0., King, L., and Schroeder, H. (2008), Institutions and Environmental Change: Principal Findings, Applications, and Research Frontiers. Cambridge, Massachusetts: The MIT Press.

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事項所顯示缺失一一論述之。

第二項 美麗灣假村 BOT 開發案環評爭議事件發展歷程

提起美麗灣假村BOT開發案（以下簡稱為「美麗灣案」），在近年 來由於環保團體及當地居民奔走呼籲，並透過提起訴訟手段抗議台東 縣政府違法不當之行政作為，加上環保意識抬頭頻頻曝光報章媒體，

至今已經成為民眾關注的議題，而且深深地落印在台灣環境訴訟史的 頁，想要探討美麗灣案到底在制度上產生何種問題，形成何種爭議，

有必要還原美麗灣案的全貌，以利本文一一檢討各種缺失。而美麗灣 案從草創的規劃構思階段到開發行為進入環境影響評估，乃至於提起 訴訟撤銷環評審查結論階段，本文概略區分成七個階段¹²⁶，以下一一 分述之。

第一款 開發案源起階段

杉原海水浴場位於台東縣卑南鄉的杉原灣，屬天然海灣沙質灘地 為台東地區少見的優良天然平緩沙質海灘，以南則為阿美族刺桐部落 聚集地，該地區屬於刺桐部落阿美族傳統領域¹²⁷，在 2003 年底前由 東部海岸國家風景管理處(以下簡稱「東管處」)管理，並委託民間公 司經營相關業務，而美麗灣渡假村BOT開發案開發位址即位於杉原灣 原址。

德安開發股份有限公司(以下簡稱「德安公司」)，依據促進民間 參與公共建設法（以下簡稱「促參法」）第 46 條¹²⁸之規定自行規劃申

126 戴興盛、康文尚、郭靜雯(2013)，〈台灣環評制度設計與執行爭議—反思美麗灣案〉，《國家發 展研究》第 12 卷，頁 142-149。

127 林淑玲(2012) ，〈反美麗灣之過程〉，《台灣法學雜誌》，第 211 期，頁 23-24。

128 促進民間參與公共建設法第 46 條:「民間自行規劃申請參與公共建設者，應擬具相關土地使用 計畫、興建計畫、營運計畫、財務計畫、金融機構融資意願書及其他法令規定文件，向主辦 機關提出申請。主辦機關對於前項之申請案件，應於一定期限內核定之。民間依第一項規定 自行規劃申請參與公共建設，經主辦機關審核通過後，應按規定時間籌辦，並依主辦機關核

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請參與公共建設之精神，提出「杉原海水浴場」BOT投資經營案，並 於 2003 年 7 月 15 日正式行文台東縣政府申請¹²⁹，而且在該項計劃書 中，也表明將盡量維持原地形地貌，不任意在工程施工中做土方挖填 作業，對於環境影響效應及自然生態等的破壞會降到最低程度，，觀 察這個階段的開發計畫中僅對於杉原海水浴場的規劃分為三區，分別 是「海水浴場區」、與「水上活動區」，以及「主題餐飲休閒區」，並 沒有規劃構想「飯店住宿區」，此項BOT開發案為設定地上權 50 年，

營運期間屆滿後移轉所有權交還台東縣政府。

第二款 台東縣政府決定杉原海水浴場以BOT方式投資經營階段 台東縣政府接受德安公司提出申請後，由旅遊局於 2003 年 8 月 6 日召開內部會議，研商杉原海水浴場經營管理事宜，其會議記錄載 明，「因委託東管處經營至民國 92 年 12 月 31 屆滿為有效發展地方觀 光，特提前召開相關研商會議，決定後續方向，以有效提昇地方觀光 產業」，可見台東縣政府存有經濟發展的決心，而東管處意見則為「對 繼續受委托經營管理、辦理有償撥用或採用BOT方式皆有意願接受，

若以有償撥用方式辦理，則再循內部行政程序簽核編列經費，倘採用 BOT方式招商，本處樂觀其成，並願意協助推動」，結論將交由台東縣 政府辦理評估作業。隨後旅遊局觀光管理課於呈台東縣政府內簽的說 明提出:「依據『促進民間參與公共建設政策』本著『民間最大參與』

及『政府最大審慎』兩大原則暨陳總統宣示『民問可以做的政府就不 做』之促參理念，形成政府與民間之夥伴關係，已成為政府當前施政 的重要方向。」因此為「鼓勵民間參與推動地方觀光產業，並為地方 政府開闢挹注財源，建議即刻辦理BOT民間投資案諸作業事宜。」並

定之土地使用計晝，取得土地所有權或使用權，並與主辦機關簽訂投資契約後，始得依法興 建、營運。」

129 德安 92 字第 07006 號。

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於同年度獲得當時台東縣長徐慶元親筆簽核同意辦理「杉原海水浴 場」BOT投資經營案¹³⁰。

隨後在 2004 年德安公司提出的「杉原海水浴場投資經營計劃」

進入再審，該公司在此時首次提出要增建 50 個房間「興建旅館」之 構想，並獲得台東縣政府同意提出最高房間數 80 間，全區建蔽率 10%，容積率 30%的規定，台東縣政府並按照促參法第 42 條¹³¹規定，

公告「徵求民間參與杉原海水浴場投資經營案申請須知」(以下簡稱

「申請須知」)徵求其他民間投資人，申請須知除列明開發規模及項 目有海水浴場設施及人員、停車場之外，另外於「政府承諾與協助事 項」的「主辦單位協助事項」中，載明「協助民間機構取得相關證照，

惟未來申請人如因依相關規定應實施環境影響評估而未實施，致申請 相關證照無法核發， 或開發時程有所延遲時，由申請人自行負責。」

之特殊條款內容¹³²。

歷經公告徵求民間參與之甄選作業之後，於 2004 年 9 月 3 日，

仍由德安公司成為台東縣政府評定「徵求民間參與杉原海水浴場投資 經營案」之最優申請人，隨後德安公司於 2004 年 10 月 22 日成立「美 麗灣渡假村股份有限公司」(以下簡稱「美麗灣公司」)，負責此開發 案開發及營運業務¹³³。並於 2004 年 12 月 14 日，由台東縣縣長徐慶 元在卸任前，批准杉原海水浴場投資案，台東縣政府即與美麗灣公司 簽訂「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」(以下簡 稱「興建暨營運契約」)及「徵求民間參與杉原海水浴場投資經營案 地上權設定契約」，以BOT方式，簽訂自民國 2004 年 12 月 14 日至 2054

130 戴興盛、康文尚、郭靜雯(2013)，同前註 126，頁 143-144。

130 戴興盛、康文尚、郭靜雯(2013)，同前註 126，頁 143-144。