美國環境影響評估制度

第一項 美國環境影響評估制度的發展歷程

美國雖然是最早推動環境影響評估法制的國家，也將其設立之環 評制度影響輻射至世界各國，甚至成為各國法制建立參考的圭臬。然 而相較於資本主義的旗幟下，以經濟發展為美國國家政策的指導方針 下，環境保護很難成為政府探討關注的議題，因為在二十世紀之五

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十、六十年代的衡量指數，僅將國民所得列為生活品質高低之依歸，

於經濟掛帥的時代氛圍下，很難讓美國民眾聚焦於有關生態平衡，以 及工商業發展產生空氣、水源土壤等環境議題。但回顧二十世紀美國 環境保護運動的歷史，可以回溯至 1960 年代，由Rachel Carson於 1962 年出版的「寂靜的春天」（Silent Spring），首度喚醒沉睡的美 國社會大眾對於環境意識的覺醒。至於敲醒美國社會大眾意識到過去 數十年以來，汲汲追求經濟成長以及一昧發展科技，而忽略周遭生存 土地的承載能力，嚴重損害當地環境，是 1969 年在Cuyohoga河面燃 燒事件，以及發生於加州聖芭芭拉(Santa Babara)的大規模漏油事 件⁴。

因此從 1960 至 1970 年代，美國境內接連不斷發生公害污染事 件，超出美國民眾忍受的程度，更誘發國內環境保護意識的抬頭，藉 著國內民氣可用的氛圍下，在各方勢力的積極推動下，促使美國國會 於 1969 年通過美國國家環境政策法（NationalEnvironmental Policy Act，以下簡稱NEPA）。成為美國有關環境法體系的基礎，觀察其立法 目的為：宣布一項國家環境政策，是鼓勵人們與環境間具有建設性、

以及和諧性關係，這個環境對策為了推動預防以及消除，對於環境以 及生物圈產生的損害而為努力，又可以促進人類健康與福祉，並加強 人們認識對於國家至為重要的生態系統和自然資源，同時設置國家環 境品質委員會(Council On Environmental Quality，簡稱CEQ)⁵。雖 然國家環境政策法並未提出具體的環境指標⁶，然其宣示了每個人皆

4 張英磊(2009)，《多元移植與民主轉型過程中我國環評司法審查之發展－一個以回應本土發展脈 絡為目的之比較法分析》，國立台灣大學法律學院法律學研究所博士論文，頁 120-121。

5 See U.S.C.A 4321。原文如下：The purposes of this chapter are: To declare a national policy which will encourage productive and enjoyable harmony between man and his environment; to promote efforts which will prevent or eliminate damage to the environment and biosphere and stimulate the health and welfare of man; to enrich the understanding of the ecological systems and natural resources important to the Nation;

and to establish a Council on Environmental Quality。

6 陳慈陽(2011)，《環境法總論》，修訂三版，元照出版有限公司，頁 292。

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享有健康環境的權利，並肩負維護與促進環境保護責任的義務，另外 又建立影響全世界的「環境影響評估制度」，落實了環境保護的實踐 方法，因此，此法被公認為「環境大憲章（Environmental Magna Carta）」⁷。

8 See U.S.C.A 4331。原文如下：(a) The Congress, recognizing the profound impact of man's activity on the interrelations of all components of the natural environment, particularly the profound influences of

population growth, high-density urbanization, industrial expansion, resource exploitation, and new and expanding technological advances and recognizing further the critical importance of restoring and maintaining environmental quality to the overall welfare and development of man, declares that it is the continuing policy of the Federal Government, in cooperation with State and local governments, and other concerned public and private organizations, to use all practicable means and measures, including financial and technical assistance, in a manner calculated to foster and promote the general welfare, to create and maintain conditions under which man and nature can exist in productive harmony, and fulfill the social, economic, and other requirements of present and future generations of Americans. - See more at:

http://codes.lp.findlaw.com/uscode/42/55/I/4331#sthash.C8AeUnca.dpuf

9 王曦(1999)，〈國家環境政策法〉，《美國環境法概論-執行與管理》，武漢大學出版社，頁 283。

10 See U.S.C.A 4331(B)。原文如下：(1) fulfill the responsibilities of each generation as trustee of the environment for succeeding generations; (2) assure for all Americans safe, healthful, productive, and esthetically and culturally pleasing surroundings; (3) attain the widest range of beneficial uses of the environment without degradation, risk to health or safety, or other undesirable and unintended consequences;

(4) preserve important historic, cultural, and natural aspects of our national heritage, and maintain, wherever possible, an environment which supports diversity and variety of individual choice; (5) achieve a balance between population and resource use which will permit high standards of living and a wide sharing of life's

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託管理者的責任;二、確保全體美國民眾安全的、有益於健康的、高 效的和具有美觀和文化環境賞心悅目;三、獲得了最廣泛的環境的有 益用途，而沒有退化、危害健康或安全，或其他不良和意想不到的後 果;四、保存國家重要的歷史、文化和自然方面的遺產，並在所有可 能的情況下，並保持盡可能支持多樣性和多種個性化選擇的環境;

五、實現允許高標準生活和廣泛共享生活設施的人口和資源利用之間 的平衡關係;六、提高可再生資源的質量，並盡力做到最大程度的循 環利用可回收消耗的資源。

綜上所述，國家的環境目標，是為了盡力避免將惡劣的生活環境 遺留給後代子孫，也為了創造一個安全而健康，具有文化藝術美感的 自然生態環境，更重要的是將所有資源循環利用，使得人類不至於過 度開發使用，雖然創造舒適的物質生活，卻遭受大自然反撲的潛藏危 機。

NEPA 雖然未明確建立環境影響評估制度，而僅為原則性以及框 架式的規定，然其中最重要的部分，是針對有關環境影響評估程序三 個事項：第一個部分為所有聯邦政府機構，必須利用一種有系統且跨 學科整合性的方法為環境影響評估研究，綜合運用自然科學、社會科 學及環境設計藝術於人類環境環境有所影響的開發規劃及決策¹¹；第 二個部分為要求各機構界定或發展方法與步驟，確保目前尚未無法量 化的環境環境設施或服務價值觀，和經濟性及技術方面，能夠平等地 在決策上面加以充分考慮¹²；第三個部分為準備環境影響評估報告書

amenities; and (6) enhance the quality of renewable resources and approach the maximum attainable recycling of depletable resources. (c) The Congress recognizes that each person should enjoy a healthful environment and that each person has a responsibility to contribute to the preservation and enhancement of the environment.

11 See U.S.C.A 4332(2)(A)。原文如下：(A) utilize a systematic, interdisciplinary approach which will insure the integrated use of the natural and social sciences and the environmental design arts in planning and in decisionmaking which may have an impact on man’s environment;

12 See U.S.C.A 4332(2)(B)。原文如下：(B) identify and develop methods and procedures, in consultation

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的必要性，並界定內容基本項目，而且此部分也一併規定聯邦立法建 議，以及其他重大聯邦開發行為報告有明顯影響人類生存環境的品質 之虞者，必須提出包含以下五個基本要項的環境影響報告書內容¹³： 一、方案中計畫對於環境影響。

二、實施該計畫後僅起任何不可避免之不利於環境的影響。

三、對於方案計畫之替代方案。

四、比較地方上對於人類環境局部短期的利用，與維持或提高長期生 產力二者之間的關係。

五、必須指出方案計畫實施後所引起之任何不可扭轉的，以及不可回 復的資源消耗。

第二項 美國的環評之主體機關

按美國國家環境政策法規定，任何的行政機關，只要它的開發行 為，對於人類環境影響產生重大影響的行為，即攝屬於評估主體之 林，依照此定義而言，評估主體指的是對環境影響報告書負有主要責 任的聯邦行政機關。由於聯邦行動經常有多個行政機關參與，CEQ條 例將這些涉及的行政機關，區分為「領導機關(leading agency)」和

「合作機關(cooperating agency)」，以利於各聯邦行政機關就同一

with the Council on Environmental Quality established by subchapter II of this chapter, which will insure that presently unquantified environmental amenities and values may be given appropriate consideration in decisionmaking along with economic and technical considerations;

13 See U.S.C.A 4332(2)(c)。原文如下：(C) include in every recommendation or report on proposals for legislation and other major Federal actions significantly affecting the quality of the human environment, a detailed statement by the responsible official on—

(i) the environmental impact of the proposed action,

(ii) any adverse environmental effects which cannot be avoided should the proposal be implemented, (iii) alternatives to the proposed action,

(iv) the relationship between local short-term uses of man’s environment and the maintenance and enhancement of long-term productivity, and

(v) any irreversible and irretrievable commitments of resources which would be involved in the proposed action should it be implemented.

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聯邦行動，確立其等在相應的環境影響評估職責範圍¹⁴。

從CEQ條例規定可知，必須承擔環境影響評估的主要責任為領導 機關¹⁵，若參與聯邦行動之多個行政機關無法決定何者為領導機關 時，根據CEQ條例建議之五項因素決定領導機關¹⁶:

一、機關加入或參與的程度;

二、批准或否定項目的權力;

三、關於環境影響的專業知識;

四、加入或參與的時間長短;

五、加入或參與的先後次序

而且CEQ條例要求領導機關，就合作機關之參與時機以及提出之 環境分析和建議與兩者之間的會商事宜都有原則的要求¹⁷。其目的當 然是就聯邦行動之環境影響評估程序，能夠及早在行動之初進行評 估，而且藉由領導機關與合作機關通力合作完成任務。

至於合作機關係指法律或其他重大聯邦行動顯著影響人類生存 環境品質的聯邦機關，或者具有特殊專長以及管轄權的行政機關，除 了領導機關之外的有關行政機關皆屬之。¹⁸而其應負的責任，按CEQ 條例包括以下五項¹⁹：

一、盡可能及早參加環境影響評價過程;

二、參加確定範圍界定的過程;

三、應領導機關的要求承擔與其專業有關的情報開發和環境分析;

四、應領導機關的要求提供專業人員的支持;

14 王曦(1999)，同前註 9，頁 293。

15 See 40 CFR 1508.16。原文如下：Lead agency means the agency or agencies preparing or having taken primary responsibility for preparing the environmental impact statement。

16 See 40 CFR 1501.5。

17 See 40 CFR 1501.6(A)。

18 See 40 CFR 1508.5

19 See 40 CFR 1501.6(B)。

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五、在從事分擔的工作時一般使用自己的資金(領導機關在可能的情 況下予以資助)

第三項 美國的環評之評估對象

按照CEQ條例對於環境影響評估之評估對象，最主要針對的是聯 邦政府之行為，可以區分為兩種類型²⁰：一、對人類環境有重大影響 的立法建議（legislative proposal）；二、對人類環境有影響的其 他聯邦行動。就前者而言，所謂立法建議，即所謂透過聯邦政府機關 自行提出法案或立法建議於國會審查，雖然包括申請批准條約，但不 包括撥款請求²¹，其立法建議的環境影響評估內容，必須一起結合國 會的立法程序，方屬完整²²，而且提出立法建議的行政機關，於遞交 國會的立法環境影響報告書中，必須包含機關收到對環境影響報告書 評估結果，以及對於該項報告書的答覆意見，以利於國會有關委員會 於審議立法建議時參考，且屬於正式立法建議的組成部分。

就後者之對人類環境有影響的其他聯邦行動來說，包括了全部或

就後者之對人類環境有影響的其他聯邦行動來說，包括了全部或