我國的環境影響評估制度

我國的環境影響評估制度發展背景已於上節所述，由於我國為法 律移植繼受國，受到美國環境影響評估制度的影響甚深，亦有因應我

62 辛年豐（2014），《臺大法律學院傑出博碩士論文叢書環境風險的公私協力》，頁 155。

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國本土的情況加以修正，以下將一一介紹。

第一項 環境影響評估之意義

按照我國我國環境影響評估法第 4 條第 2 項規定：對於環境影 響評估之定義性規定如下：「環境影響評估：指開發行為或政府政策 對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可 能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析 及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作 包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」

大致依循學說見解之看法，以事前科學上之客觀的、綜合的調查、預 測、分析等方式上，尋求最適當之方式並提出妥適之替代方案，在開 發計畫或行為可能對於環境產生不利影響之程度與範圍，讓行政機關 可以依照程序公開審查，以決定核准該項開發計畫或措施之依據標 準。

第二項 環境影響評估之目的與作用

由於環境影響評估最重要的是將所有開發行為的環境資訊，諸如 開發時所欲採取之措施行為、環境現況、開發期間可能對於環境之衝 擊，以及開發後可能之環境狀態，回饋給政府機關審酌，除了作為徹 底瞭解本開發行為的所有資訊，評估是否有其他可供選擇的替代方 案，也能使得行政機關在決定應否准許開發行為時，是由充分且具體 的資料提供而經過縝密思考的結果，換言之，環境影響評估的作用，

是藉著環境影響評估制度之建立，可以就開發行為取得完整資訊，輔 助行政機關在准許開發案時，做出正確的決策行為⁶³。而且，從另一 個角度觀察，環境影響評估是預防及事先的行為，設計機制是透過開

63 何玉麗(1996)，〈我國環境影響評估法制之分析〉，《台灣經濟研究月刊》，第 19 卷，第 12 期，

頁 106-112。

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發前進行評估，並採取一些預先防範之措施或減少損害之方法，預防 環境破壞的發生的可能性⁶⁴。

第三項 環境影響評估之制度特徵 第一款 規範對象

由於我國的環境影響評估法受美國環境影響評估之制度影響甚 深，對於規制的對象可以區分成兩類，即開發行為與政府政策。就前 者而言，環境影響評估法第 5 條列舉應實施環境影響評估之開發行 為，又依照第 5 條第 2 項並規定，中央主管機關必須預作充分之規劃，

並訂定作業準則，俾利開發單位進行評估作業時有所憑據，評估作業 得以順利進行。由中央主管機關之環保署針對開發行為，依法訂定「開 發行為影響評估作業準則」及「開發行為應實施環境影響評估細目及 範圍認定標準」等行政規則以為作業準則，落實環境影響評估法之立 法意旨。

而對於政府政策而言，環境影響評估法第 26 條亦規定如下：「有 影響環境之虞之政府政策，其環境影響評估之有關作業，由中央主管 機關另定之。」就此項環境影響評估之範圍，可以說是憲法增修條文 第 10 條對於環境保護與經濟開發兼籌並顧之理念之具體規定，為落 實政府政策應進行環境影響評估之要件及範圍項目，環保署制定「政 府政策環境影響評估作業辦法(以下簡稱「政策環評作業辦法」)」，

先以「政策環評作業辦法」第 2 條⁶⁵明確定義環境影響評估法第 5 條 之政府政策，又於同辦法第 3 及第 5 條將政府政策「有影響環境之虞

64 陳慈陽(2011)，同前註 6，頁 382-383。

65 政府政策環境影響評估作業辦法第 2 條規定：本辦法所稱政府政策 (以下簡稱政策) ，指與本 法第五條第一項規定之開發行為直接相關，且自本辦法施行後，應經行政院或中央目的事業主 管機關核定之事項。

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者」，而應該舉行政策環評之項目一一列舉⁶⁶。 第二款 環境影響評估之主管機關

我國的環境影響評估法雖然繼受美國環境影響評估之制度，卻也 開創了本土的制度特色，就環境影響評估程序係採「雙主管機關」的 設計，也就是就是開發行為申請之受理及核准與否之相關事項由目的 事業主管機關負責，具有雙重的管制的效果，然而在核准開發行為之 前由環評主管機關負責環評審查與決策據以作成審查結論與認可開 發之「複數決定結構」機制。

就現行的制度設計中，按照環境影響評估法第 2 條規定可知「環 評主管機關」，可以區分成中央為行政院環境保護署，在地方政府如 直轄市為直轄市政府、在縣（市）為縣（市）政府兩種態樣，惟於實 際開發案件有兩種態樣，若開發行為之目的事業主管機關與環評主管 機關分屬於中央行政機關，則本制度設計之把關作用可能具有明顯之 功能；然在地方政府主導的開發案中，目的事業主管機關與環評主管 機關同屬於縣（市）政府，在球員兼裁判的情況下，很難避免於經濟 發展的政策下，環評主管機關成為環評制度下的橡皮圖章，僅有形式 上之意義而缺乏實質上的審查把關功能，可以從後續的美麗灣開發案 之論中一窺端倪。

另外，雙主管機關程序之設計乃是按照環評法十四條中規定：「目 的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可

66 政府政策環境影響評估作業辦法第 5 條規定：第 3 條所稱有影響環境之虞，指政策之實施可 能造成下列情形之一者：

一、使環境負荷超過當地涵容能力。

二、破壞自然生態系統。

三、危害國民健康或安全。

四、危害自然資源之合理利用。

五、改變水資源體系，影響水質及妨害水體用途。

六、破壞自然景觀之和諧性。

七、其他違反國際環境規範之要求，或有礙環境生態之永續發展。

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前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。經主管機關審查認 定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。」

按照此項制度之設計會產生幾個問題，首先這樣之程序設計，如 何就環評主管機關做成之審查結論定位其性質即生疑義，有學者⁶⁷認 為係一種所謂多階段的行政程序，在個別行政程序之間對外具有法效 性，尚且在彼此間具有關聯性，又依照環評法第四條之規定可以知道 牽涉大部分的開發行為的評估，可以說是對於整個開發行為做出了初 步整體的判斷，並非僅單純就自然生態而為環境影響評估，職是之 故，開發許可的前階段之要件之法律依據，即為前開之環境影響評估 法第十四條之規定；第二個問題即為環評審查結論，為何得以拘束目 的事業主管機關開發許可之否准行為？

首先，從環境影響評估本身即是在環境影響評估法占有決定性的 程序地位，又從目前的實務見解⁶⁸多數肯認環評審查結論具有行政處 分的效力，按照所有的國家機關應該尊重有效的行政處分，而且以其 當成既存之「構成要件事實」為機關決定之原則⁶⁹。因此，目的事業 主管機關所做之開發許可之否准行為，在程序上與實質上必須受到環 評結論之合法性要求的拘束，方始符合環境影響評估的制度特性⁷⁰。 最後，在學理肯認的在多階段行政程序的架構下，從環評審查之通過 與否，確認了開發行為對於環境是否有重大影響之虞，以及對於整個 開發行為開啟了一整體性的判斷，可以說若無環評結論作為基礎時，

將使得其整體性的判斷的制度功能失去了效用，因而致使開發許可成 為無效的行政處分，這樣合理化解釋何以在環境影響評估法第 14 條

67 傅玲靜，＜多階段行政程序—環境影響評估程序與開發許可程序之關係＞，《月旦法學教室》， 第 66 期，頁 24。

68 參見最高行政法院九十二年第裁字五一九號之判決。

69 陳敏(2007)，《行政法總論》，第五版，自版，頁 445。

70 趙紹得(2011)，《論行政法院對環境影響評估審查結論之司法審查密度》，國立中正大學法律研 究所碩士論文，頁 21 。

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規定，於未完成環評程序之前，不得為開發許可之行為，而且，不能 否認掉立法者期望藉由環評法第十四條，賦予環評主管機關極大的審 查權限的功能，縱使環評結論在整個程序中具有重要的功能，而具有 了整體性判斷效用，然而探討開發行為其實屬於政府機關於政策與至 政治考量的延伸，整個開發行為之成敗與政治責任不可分離，此項制 度設定將環評主管機關的定位於接近諮詢性質的位置，可能產生環評 主管機關擁有過大之權力，而無法擔負原本在環境影響評估法中環境 保護之功能，僅能成為行政院之政策意志的貫徹機構而已⁷¹。

第三款 環境影響評估之第一及第二階段之程序特徵

按照環境影響評估法第 4 條第 2 款之規定，開發行為之環評程序 可區分為第一階段環評及審查、第二階段環評審查以及追蹤考核等程 序，以下將一一分述之。

第一目 第一階段環評審查程序

雖然我國環境影響評估法受到美國NEPA的影響甚深，然而就進行 評估主體卻與日本法較為相近，以開發事業者自己進行環境影響評估 為原則，而不似美國NEPA 是由對開發事業為許可的行政機關進行環 境影響評估⁷²，職是之故，第一階段環評審查程序，係由開發單位於

雖然我國環境影響評估法受到美國NEPA的影響甚深，然而就進行 評估主體卻與日本法較為相近，以開發事業者自己進行環境影響評估 為原則，而不似美國NEPA 是由對開發事業為許可的行政機關進行環 境影響評估⁷²，職是之故，第一階段環評審查程序，係由開發單位於