第三章 我國環境影響評估法制中的公民參與制度
第一節 我國環境影響評估法中之公民參與制度
第一項 我國法中之公民參與制度
在歐美民主國家倡議公眾參與已經有了相當歷史，探究其基本目 的希望透過一般民眾及涉及公共利益的團體之參與方式，以及有效運 用認知介入之功能，以改善政府決策之品質，「公眾參與」(public participation)也可稱為「公民參與」82(citizen participation)，
或「公眾介入」(public involvement)，或「公民介入」(citizen involvement)，而以「公民參與」在台灣環境影響評估制度的運作機 制而言，應指開發行為影響區域之當地民眾，以及包括農工商、開發、
保育、保存等不同立場各方代表公共利益團體83。
由於環境影響評估制度中之公民參與制度，攸關開發計畫是否能 夠讓規劃理念、預估環境影響結果、改善方案等，使得藉由此一溝通 平台協調，拉近雙方因為角色不同、認知差異所造成之隔閡，以下先 將我國環境影響評估法中，關於公民參與制度一一敘述之。
關於我國現行環境影響評估法之環評流程，應可以區分成三個階 段，分別是第一階段「環境影響說明書」階段、第二階段環境影響評 估報告書階段，以及追蹤考核階段。雖然環境影響評估法因應不同案 件之開發強度，而有階段性的審查步驟，然而公民參與制度精神是貫 穿於整個程序規定之中無法分離，以下將說明民眾在環評流程中如何 參與。
第一款 公告及陳列之程序規定
82 本文為求統一用語，一律採用「公民參與」階段「環境影響說明書」階段。
83 黃光輝(2004)，同前註 1，頁 110。
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有關環境影響評估法中關係公告及陳列之規定分布於條文之 內，以及環境影響評估法施行細則之中。首先，按照環境影響評估法 第7條規定：「主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，
作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形 特殊者，其審查期限之延長以五十日為限。」其次，在第二階段之開 發單位依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查 結論認可時，依據同法第13條規定：「前項評估書經主管機關認可後，
應將評估書及審查結論摘要公告，並刊登公報。但情形特殊者，其審 查期限之延長以六十日為限。」
另外，就應該陳列之規定則規定於環境影響評估法第8條：「第 一項前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段 環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書 分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列 或揭示，其期間不得少於三十日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、
開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應 於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」
為了更明確「公告及陳列」之規定，而制定環境影響評估法施行 細則，在該細則第20條84指名環境影響評估法本法第8條第1項第2款，
以及本細則所稱之適當地點，與開發單位應擇定本條公布之五處以上 之處所，為環境影響說明書陳列或揭示之處所；又於該細則第21條85規
84 環境影響評估法施行細則第 20 條：
本法第八條第一項第二款及本細則所稱之適當地點，指開發行為附近之下列處所：
一、開發行為所在地之鄉 (鎮、市、區) 公所及村 (里) 辦公室。
二、毗鄰前款鄉 (鎮、市、區) 之其他鄉 (鎮、市、區) 公所。
三、距離開發行為所在地附近之學校、寺廟、教堂或市集。
四、開發行為所在地五百公尺內公共道路路側之處所。
五、其他經主管機關認可之處所。
開發單位應擇定前項五處以上為環境影響說明書陳列或揭示之處所，並力求各處所平均分佈於 開發環境區域內。
85 環境影響評估法施行細則第 21 條：開發單位依本法第八條第一項第三款刊載新聞紙，應連續
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影響評估的篩選機制，兩個階段對於公開說明會之舉行有著不同的程 序規定，分述如下：
第一目 第一階段環評之公開說明會
由於開發案之行為經過審查後，對環境無重大影響之虞，不須進 行第二階段環評，按照環境影響評估法第7條第3項之規定，開發單位 應舉行公開之說明會，復依照環境影響評估法施行細則第18條88之規 定，開發單位應於開發行為經目的事業主管機關許可後動工前，辦理 公開說明會。因為此階段是一種告知義務，通知開發行為周遭區域公 眾，即將有一個開發案但是對於環境影響並不會過於劇烈，公民參與 在此僅為非常被動的告知而已，無法提出當地的需求意見，保護的強 度似乎不足。換言之，因為缺乏強度的法律程序的保障，經常在開發 計畫進入尾聲的最後結論時，才可能被各界所警覺，這種公民參與的 方式實在如同雞肋。而且，若目的事業主管機關刻意護航開發單位，
讓開發案僅止步第一階段環評，則對於公民參與制度的戕害更是巨大 無比，有學者89即針對我國實施環評以來之案件作出統計，每年約有 九成停留在第一階段環評。因此，加強本階段的公民參與程序，是一 個無法避免的課題。
第二目 第二階段環評之公開說明會
由於主管機關認定審查結論必須進入第二階段環評，按照環境影 響評估法第8條第2項規定，應該於環境影響說明書陳列或揭示期滿 後，舉行公開說明會，為使得當地居民對於開發單位之說明提出意 見，復於同法第9條規定15日之期間限制。
88 同前註。
89 湯京平(2009)，「專業與政治:從大林電廠的案例檢視我國環境影響評估制度的運作與調適」，開 發設置制度與環境影響評估制度研討會。
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經過了環境影響評估法以是否「對環境有重大影響之虞」，作為 法制化的篩選程序，隨後之範疇界定作業可以說是使得開發行為的範 疇、環境影響之範疇、評估方法之範疇、以及判斷認定得否開發之限 制條件範疇，得以先藉由公開會議方式予以釐清95。又範疇界定的目 的在於環境影響評估工作進行前，先行確定開發案中評估的範圍，以 免評估進行之方向錯誤或是遺漏重要的項目，具有確定的作用96。按 照環境影響評估法第10條規定，環評主管機關應於公開說明會後，邀 集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定 評估範疇。範疇界定的事項如下：
一、確認可行之替代方案。
二、確認應進行環境影響評估之項目：決定調查、預測、分析及評定 之方法。
三、其他有關進行環境影響評估作業之事項。
上開三事項，已經有「開發行為環境影響評估作業準則」可以供 開發單位預擬範疇界定指引表，而探究範疇界定會議的制度功能，不 外乎先排除各界都無意見的事項，使得環境影響評估工作的爭議點能 夠聚焦，減少環評報告書內容過於廣泛虛浮，或者因為無法針對真正 問題提出分析，失去環評報告書應發揮的功能。
另外，既然在於範疇界定的過程中引進公民參與，是針對預定開 發行為可能伴隨產生有關自然生態、人文社會、經濟層面的廣泛考量 而來97，那麼從公民參與的制度功能來探討有幾個問題，首先，有學 者認為就參與的範圍與參與者的選定進一步的規定，加強對於內容與
95 黃光輝(2004)，同前註 1，頁 103。
96 葉俊榮(2010)，＜環境影響評估的公共參與＞，《環境政策與法律》，二版 1 刷，元照出版有限 公司，頁 214。
97 葉俊榮(2010)，同前註，頁 215。
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性質的更具體化與細緻化98；其次，目前環境影響評估法僅規定「居 民代表」之方式參與，限制了當地民眾的參與機會，這種侷限於開發 行為當地區域為中心之參與方式，使得弱化了公民參與的效益，尤其 在具有特殊性的環境保護議題，其風險可能是跨縣市甚至影響至全國 人民的開發案，如核電廠興建位址，似乎應該擴大至全國每一民眾均 有參與權利，方始符合公民參與的制度精神99。本文以為，考量環境 不可回復之風險，似乎可以環境風險的角度，加上於實際執行面上的 經濟與成本考量，區分成區域性或是全國性之風險，在前者應使每一 民眾均有權參與，因為長年居住在當地，應可以提供若干有用的資 訊，讓環境影響評估能符合開發實地的需求，亦可以降低抗爭的機 率；在後者宜在開發區域以外的各縣市，以比照「居民代表」之方式 參與，除了兼顧當地民眾的參與權利，另外透過全國性的社會菁英之 群策群力，解決視野侷限的弊端，更使得重大決策的民主正當性獲得 實際的落實。
第四款 進行現場勘察之程序規定
當開發單位完成環境影響評估初稿，按照環境影響評估法第12條 之規定：「目的事業主管機關收到評估書初稿後三十日內，應會同主 管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當 地居民，進行現場勘察並舉行公聽會，於三十日內作成紀錄，送交主 管機關。」另外，當目的事業主管機關會同各界人士進行現場勘察時，
應該依據環境影響評估法施行細則第24條規定100，發給參與者勘察意 見表，並彙整作成勘察紀錄，一併送交主管機關。
98 陳慈陽(2003)，《環境法總論》，二版，頁 306 。
99 陳慈陽(2003)，同前註，頁 309。
100 環境影響評估法施行細則第 24 條：目的事業主管機關依本法第十二條第一項進行現場勘察時，
應發給參與者勘察意見表，並彙整作成勘察紀錄，一併送交主管機關。
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根據上開之環境影響評估法及施行細則規定，此項現場勘察的設
根據上開之環境影響評估法及施行細則規定，此項現場勘察的設