行政程序法的立法目的

我國歷經漫長的討論研擬過程，在中華民國八十八年二月三日公 布後，於九十年一月一日起正式施行，開啟了行政機關於作成行政決 定過程中行為準則的新紀元。從行政程序法第一條「為使行政行為遵 循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，

提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。」，開宗明義 闡明其欲達成的立法目的¹⁶⁶：第一點，有關程序目的要求；行政行為 必須遵守正當法律程序的精神，也就是程序必須包含有公正、公開與 民主的內涵。第二點，有關實體目的要求；即針對行政機關之行政行 為必須遵守依法行政原則，以保障人民權利，也因為人民對行政機關 之行政行為信賴感增進，減少人民抗爭行為，大大的提昇行政的效 能。由以上說明可以清楚，想要達成行政程序法預設的實體目的與程 序目的兩大要求，首重的是在行政程序中踐行正當法律程序的精神，

若無法達成程序正義的要求，實體目的要求作成之正確性將無法附 麗，兩大目的要求互為表裡相依。若要探討如何達成行政程序法要求

166 李震山（2012），《行政法導論》，修訂十版，三民書局股份有限公司，頁 259。

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的程序目的，必須探討其所包括的兩大內涵，以下將一一論述之。

第一項 正當法律程序原則

第一款 正當法律程序意義及由來

「正當法律程序」為一具有抽象意涵之概念，無論其用語稱為「正 當程序」或稱「正當法律程序」¹⁶⁷，可能來自於英國法上之「自然正 義法則」」（rules of natural justice）之概念¹⁶⁸，原本僅為法庭 於司法程序的適用概念，拓展至行政程序中各種行政決定之監督，而 以自然正義原則貫穿行政程序，將聽證權利納入保障人民權利，究其 根本核心理念與正當法律程序的內涵相同¹⁶⁹。而且在美國憲法增修條 文第五條及第十四條明文訂定「正當法律程序」(Due Process of Law) 之規定¹⁷⁰。觀察我國憲法上並無之相類似之明文規定，既然於外國法 律制度將其高列為憲法之原則，身為一個法律制度移植繼受國家當然 必須填充這個精神無法漠視，如何將「正當法律程序」之原理構建於 我國司法體制下，可說是煞費苦心。

從司法院大法官透過解釋憲法的歷程的多樣面向，展現將「正當 法律程序」定位為憲法上原則之企圖心。先由司法院大法官釋字第三 八四號解釋中提及:「... 其所稱「依法定程序」¹⁷¹，係指凡限制 人民身體自由之處置，不問其是否屬於刑事被告之身分，國家機關所 依據之程序，須以法律規定，其內容更須實質正當，並符合憲法第二

167 本文一律採用「正當法律程序」一詞。

168 湯德宗(1999)，論行政程序的正當程序，月旦法學雜誌，第 55 期，頁 154。羅傳賢(2001)，行 政程序法論，五南圖書出版公司，2 版，頁 48。亦有學者指出該詞係首見於 1354 年英國愛德 華三世第 28 號法令第三章，後在 1791 年通過之義國聯邦憲法增修條文第 5 條之規定中展現.

見陳怡倩，正當法律程序，月旦法學教室，第 25 期，頁 125。

169 陳志全（1999），﹤行政法上自然正義原則初探﹥，《行政法之一般法律原則（一）》，頁 32-42

170 李震山（2012），同前註 166，頁 259。

171 憲法第 8 條 1 項：「人民身體之自由應予保障。除現行犯之逮捕由法律另定外，非經司法或警 察機關依法定程序，不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序，不得審問處罰。非依法定程序之 逮捕、拘禁、審問、處罰，得拒絕之。」

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十三條所定相關之條件。」解釋憲法第八條中人身自由條款中之「法 定程序」作為發端，將「正當法律程序」之原理精神正式引入。並陸 續在釋字第五八八號解釋¹⁷²中「... 人身自由乃人民行使其憲法 上各項自由權利所不可或缺之前提，憲法第八條第一項規定所稱「法 定程序」，係指凡限制人民身體自由之處置，不問其是否屬於刑事被 告之身分，除須有法律之依據外，尚須分別踐行必要之司法程序或其 他正當法律程序，始得為之。此項程序固屬憲法保留之範疇，縱係立 法機關亦不得制定法律而遽予剝奪...」延續對拘束人身自由同樣 的見解；

又於訴訟權面向以釋字第三九六號解釋¹⁷³中「憲法第十六條規定 人民有訴訟之權，惟保障訴訟權之審級制度，得由立法機關視各種訴 訟案件之性質定之。...且懲戒案件之審議，亦應本正當法律程序 之原則，對被付懲戒人予以充分之程序保障，...」闡明正當法律 程序於貫徹憲法保障人民訴訟權之本旨。

而在財產權面向以釋字第四零九號解釋¹⁷⁴中「人民之財產權應受 國家保障，惟國家因公用需要得依法限制人民土地所有權或取得人民 之土地，此觀憲法第二十三條及第一百四十三條第一項之規定自 明。... 但並非謂合於上述目的及用途者，即可任意實施徵收，

仍應受土地法相關規定及土地法施行法第四十九條比例原則之限 制。... 前述土地法第二百零八條各款用語有欠具體明確，徵收 程序之相關規定亦不盡周全，有關機關應檢討修正，併此指明。」對 於攸關人民財產權之土地徵收必須善盡的「正當法律程序」，亦提出

172 該案爭點在於行政執行法第十七絛第一項各款之拘提管收是由是否違憲?同條第二、三項及第 十九條第一項規定是否符合正當法律程序?

173 該案爭點在於公務員懲戒法對懲戒案件之議決未設上訴救濟制度,是否違憲?懲戒機關之組織 及懲戒程序各應如何始屬合憲?對人民訴訟權保障可說是邁前一大步。

174 該案爭點在於系爭土地法以及都市計畫法有關徵收土地之規定，是否違憲?

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精闢見解。

在工作權的面向以釋字第四九一號解釋¹⁷⁵中「憲法第十八條規定 人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，其 範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應建立相關制度…對於公 務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正 當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決 議…。」亦顯現正當法律程序踐行於工作權的重要性。

以上司法院實務見解在在顯示「正當法律程序」已經成為我國的 核心原則，展現將合法之理念貫穿於整個行政決定的過程中，而且廣 泛運用該原則在司法與行政之決定過程中的決心。另外，從「正當法 律程序」運用於我國基本權的各個領域中，可以觀察到該等概念，事 實上為抽象的概念，其內涵必須透過具體個案一一加以觀察、檢視的 過程，方能逐漸凸顯其真正的內涵精神¹⁷⁶，也因為不同案件的累積解 釋成果，豐富了「正當法律程序」的概念內容，適用範圍愈為廣大，

更讓其原則定位明確為憲法上原則，可以作為拘束行政、司法、立法 之圭臬¹⁷⁷、而且藉由功能的多面性的圓滿，行政機關於行政決定過程 中，遵守正當法律程序的結果，使得決定之民主正當性獲得充分滿 足。退步言之，人民縱然對於系爭決定或有疑義而提起訴訟尋求救濟 途徑，法院於司法審查就系爭決定之決定過程中，其「正當法律程序」

的精神是否被遵守，亦能由司法審查的步驟逐一檢視審查，判斷行政 機關於調查事實、引用參考數據等是否確實依照程序規範及目的。若 然，則該系爭決定為合法；若否，則撤銷該系爭決定，以維護人民權

175 該案爭點在於公務人員考績法將記二大過免職處分之要件授權以命令規定，是否違憲?免職處 分之作成，應踐行如何程序，始符正當法律程序原則之要求?

176 趙紹得，同前註 70，頁 48。

177 李震山（2012），同前註 166，頁 260。

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益。這也是維護人民權利，體現法治國原則¹⁷⁸為我國憲法基本原則的 重要性。

第二款 正當法律程序功能

有學者從比較法之理論層次的面向，分析行政程序之五大功能，

包括：「一，貫徹依法行政。二，維持處分的正確性。三，提供人民 參與決策之機會。四，代替行政爭訟程序。五，保障人民權益。」其 中，依法行政原則，藉著於行政決定的過程中，以適當的程序性規範，

維持行政機關決定的正確性，也是符合學者所稱『程序保障合法性』

的精神¹⁷⁹，這也是美國聯邦憲法特別著重「正當法律程序」(Due Process of Law)，並在美國憲法增修條文第五條及第十四條明文訂 定「正當法律程序」規定之緣故，因為可以將合法之理念貫穿於整個 行政決定的過程中，也是與前面論述行政程序法的立法目的互相輝 映。

另有學者¹⁸⁰從評析釋字四八八號解釋「憲法第十五條規定，人民 財產權應予保障。對人民財產權之限制，必須合於憲法第二十三條所 定ㄍ必要程度，並以法律定之，其由立法機關明確授權行政機關以命 令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且未逾越授權範圍時，始 為憲法之所許，…基於保障人民權利之考量，法律規定之實體內容固 不得違背憲法，其為實施實體內容之程序及提供適時之司法救濟途 徑，亦應有合理規定，方符憲法維護人民權利之意旨。」認為正當法 律程序在概念接近程序基本權之功能，因而建構出權利保障之功能。

換言之，無論在程序規定的運用，或是於法律實體內容，皆需要受到

178 參酌釋字第 574 號一解釋理由書「…法治國原則為憲法之基本原則,首重人民權利之維護、法 秩序之安定及信賴保護原則之遵守…。」

179 吳庚（2014），《行政法之理論與實用》，增訂十二版，三民書局股份有限公司，頁 542-545。

179 吳庚（2014），《行政法之理論與實用》，增訂十二版，三民書局股份有限公司，頁 542-545。