結論

本文欲探討美麗灣開發案中環境影響評估之運作執行面的問 題，必須先從我國環境評影響估制度的發展歷程開展衍述，由於我國 為法律繼受移植國家，來自於歐美先進國家的法律制度，即是我國取 經引用的參考標的所在，就國際環境評估法而言，環境影響評估之原 則，包括預防原則、調和原則、民主原則、合作原則、環境傷害保護 原則、確立程序原則等原則，是環境影響評估之核心關鍵內容，失去 這些核心原則，環境影響評估制度變成為沒有靈魂的軀殼，空有其形 而無法發揮功能。

而美國是最早推動環境影響評估法制的國家，也將其設立之環評 制度影響輻射至世界各國，甚至成為各國法制建立參考的圭臬，我國 環境評影響估制度亦受到美國環評法制的影響甚深，但是在以經濟發 展為美國國家政策的指導方針下，環境保護很難成為政府探討關注的 議題，亦在我國環境保護發展史中占有重要的影響，由於我國為海島 型國家，在經濟發展的戰略縱深，無法發展出純粹以內需型的產業型 態，必須以發展外銷輸出型態的產業，又因為本島資源有限，竭力開 發的結果可能造成資源的枯竭與自然環境不可回復的損害，從我國發 展的產業類型可以獲得明證。故而有論者²⁴¹認為，我國的主要特徵在 於，以經濟發展為國家主要目標，當發生不同發展目標之間需要權衡 取捨之時，經濟發展大多能凌駕其他政策目標，取得優先考量的地位。

因此，從我國身為亞洲四小龍之經濟實力觀察，邁向已開發先進

241 鄭為元(1999)，(發展型「國家」或發展型國家「理論」的終結?)，《台灣社會研究季刊》，頁 1-68.；

瞿宛文(2011)，(民主化與經濟發展:台灣發展型國家的不成功轉型)，《台灣社會研究季刊》，頁 243-288。

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國家是國家執政者最重要的目標之一，故而若有經濟發展與環境保護 議題面臨權衡取捨時，很遺憾的是經濟發展目標大多優先於環境保護 之考量²⁴²。從我國早期發展之石化產業屬於高汙染產業類型，以至於 大量工業園區之設立，皆可以獲得政府著墨於經濟發展之心證。有論 者²⁴³從 2000 年代初期中，政府純粹以「拼經濟」思考模式為治國的 考量，因而導致環境污染標準的一再放寬，以及環評制度的變成「簡 化」與「效率化」的管制型態。因而經濟優先的主流理念，挑戰了我 國實際的環境管制措施之執行，這些類似狀況可以從台灣實務案例 中，已經發生眾多的經濟發展與環境個案爭議觀察驗證，已經在相當 程度地範圍內，動搖了政府的經濟發展與環境政策方向，更進一步弱 化現行既有之環評制度。

另外，觀察中央與地方的環境影響評估之運作中，亦可以發現目 前雖有環評制度，但卻在實際上的功能被削弱了，首先，在中央層級 之現況，透過觀察我國環保署第六屆環評委員會的運作情形，發現有 改革意識的環評委員，由於遭受來自主管機關以及開發單位的壓力，

幾乎遭到全數汰換落入全軍覆沒的狀況²⁴⁴；而在地方政府層級，由於 地方政府急於經濟開發的壓力，而向地方選民交代施政成績，故而一 切向經濟數據看齊，又因為地方政府財源有限，就業機會若在貧困之 縣市更是雪上加霜無法提振。於此情況下，就會想方設法開闢財源突 破困境，於此氛圍下，土地開發是就容易為最顯著改善財政來員的救 星，亦可以提升當地的就業機會，被地方政府首長視為扮演救火隊的 角色。故而，想要期待地方政府首長將關注的議題放在環境保護上，

242 曾華璧(2001)，《人與環境:臺灣現代環境史論》，正中書局股份有限公司。

243 何明修(2006)，同前註 164。

244 許靜娟(2009)，《環境運動與環評制度的合作與矛盾:以第六屆環境影響評估委員會為個案》，臺 灣大學建築與城鄉研究所碩士論文。

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實在是無期待可能性之舉。這也是有論者²⁴⁵認為地方政治生態與企業 壓力，將會對於環境管制執行面產生負面衝擊，此項說法並非無據。

美麗灣開發案是來自於「促進民間參與公共建設法」(以下簡稱 促參法)而來的產物，而探究促參法的時代背景，可以看到經濟發展 的新自由主義制度的影子，觀察我國許多重大開發案件，都已經開始 引入公私合夥的方式來擴大民間資金的參與方式，即可以獲得驗證其 制度背景及其影響力所及之處。再者，由於促參法的通過，雖然能夠 引進民間的資金與相關技術經驗，增強政府機關對於開發計畫欠缺活 力的僵化弊端，但由於促參法提供開發者排除土地法規限制與其他形 式的政策優惠，來吸引民間資金的投資，容易產生許多的問題，尤其 在地方政府主導開發案件中，是否給予了地方政府過多的操作空間而 忽略了其他法規之遵行，尤其以環境法規的履行更容易被忽略。因為 以追求經濟發展為首要目標的地方或是中央政府，在法規的大量鬆 綁，加上民間企業以獲利為主的思維之下，更加重了大量的土地開 發、使用變更、土地徵收等情事，不斷在各地方縣市或中央政府盡情 演出，在促參法的加持下，雖然促成許多興建營運移轉模式(簡稱BOT) 開發案的推動²⁴⁶，看是「興辦事業計畫」蓬勃發展，卻可能因為源自 於既有管制法規的缺失，以及各級政府機關護航的不正心態，而造成 環評制度規範功能與立法目的，都被嚴重的侵蝕殆盡，環評制度似乎 將淪為空中樓閣。

再者，在美麗灣開發案中除了促參法衍生的過度土地開發行為，

以及忽略了其他法規之遵行等問題之外，在本案中更凸顯了一個致命 性的問題，因為台東縣政府身兼主辦機關、目的事業主管機關，以及

245 湯京平(2002)，(環境保護與地方政治:北高兩市環保官員對於影響執法因素的認知調查)，《台 灣政治學刊》，頁 138-183。

246 許素鳳(2007)，(振興我國地方經濟的新活水:各縣市政府辦理促參案件之探討)，(台灣經濟研究 月刊，頁 27-33。

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環評主管機關三重身分，又因為環評法第 3 條 2 項之迴避規定的適用 疑義，在美麗灣開發案中徹底顯現，台東縣政府先是配合美麗灣公司 以土地合併分割的方式，讓第一期工程於 346-4 地號土地面積小於 1 公頃，而規避環評審查，之後又無法忠實執行環評主管機關職責，在 第 5 次環評審查委員會護航美麗灣公司，導致環評審查結論失去了公 正性，更使得民眾對於政府機關的信任感大幅降低，除了環評法第 3 條 2 項之迴避規定解釋，也是源自於環評法施行細則第 12 條規定:

「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層 級定之」，不合理的區分成中央與地方政府存在二套不同環評制度設 計，導致地方政府存在利益衝突問題，難以避免違反環評法避免利益 衝突的立法意旨，而做出護航開發單位之違法脫序行為。這種因為促 參法、環評法第 3 條 2 項，以及環評法施行細則第 12 條規定，交織 而成地方性環評的違法脫序亂象。

本文在前述的章節中，討論了我國環境評影響估制度亦歷經解嚴 時民主轉型期的影響甚深，為了排除政治力對於環境影響評估的干 擾，可以觀察到我國的環境影響評估於立法之初，原先行政院的草案 設計是要讓目的事業主管機關主導審查作業，而讓環保機關配合提供 專業的審查意見，此時之環境影響評估是比較接近美國的諮詢性機 制，而非實際決策機制之設計，只是反映當時政治現實的考量，為了 去抗拒經濟相關部會的壓力，賦予環評審查這把尚方寶劍，使得最終 的現行環境評影響估制度，將政治決策放在專業官僚層級，亦即下放 到環境機關的制度設計，這也是我國環評的最主要特色，便是去政治 化的專業決策²⁴⁷。但是這樣的制度設計雖然立意良善，卻在實際的案 件中爭議不斷，既然我國環評制度已經賦予環保權責單位，事前審查

247 湯京平，邱崇原(2011)，同前註 163，頁 11-14。

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及事後追蹤考核的權限，而且環評審查結果具有強大法律效果，不論 對於開發單位及政府機關都具有拘束力，況且主管機關也可以運用許 多行政管制手段，然而當開發單位仍侷限於經濟發展優先於一切價值 之觀念，環境主管機關又怠於執行管制行為，那麼在環評制度的實行 仍將淪為空談之說而已²⁴⁸。

因為我國環評審查委員會之集中審查制與否決權制行之多年，有 論者²⁴⁹認為應該面臨整體檢討我國環評制度的設計面與執行面的時 候，隨著台灣民主化與公民社會在近年來逐漸成熟，許多在環評制度 顯露的許多問題，包括公共參與的方式與程序不明確、公民監督模式 無法落實、環評通過後的監督及追蹤執法不足、所作成的環評不受各 界人士信賴等，都是源自於集中審查制與否決權制而來，為了讓環評 與目的事業主管機關的決策不再分離，因此參酌我國民主化、公民社 會成熟、法制健全化等條件已經具備之情形下，可以考慮長期整體的 制度改革，其配套應包括由各決策機關承擔環評責任、強制各機關考 量環境因素、強化政策納採功能、以及落實公共監督，補足原先環評 法制公共參與機制的不足。以上論述鏗鏘有力實為振聾發聵之言，本 文深表贊同，惟在考量目前我國的政治氛圍充滿藍綠對抗的緊張狀 態，以及立法院通過法案之蝸牛化，本文認為先加強公民參與為首要 任務。

另外，環評制度引進公民參與機制的精神，是環保環境保護行政

另外，環評制度引進公民參與機制的精神，是環保環境保護行政