第五章 環境影響評估法與司法審查的關連性
第二節 行政程序法之定位
第一項 行政程序法的適用原則
有關行政程序法的基本定位問題，應當從第三條第一項條文「行 政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」其 中所稱「除法律另有規定外」，究竟應該如何解讀，攸關行政程序法 當初設定的立法定位至為關鍵，不可不辯。有學者認為在現今國家之 行政任務態樣充滿多樣化與愈朝向複雜化的趨勢，僅嘗試依靠一種法 律的制定來規範所有領域之各種行政行為，似乎頗為困難，而我國行 政程序法在立法體例，係採用德國行政程序法的概念，即以該法為普 通法的位階，對於規制行政機關之行政行為程序事項，若其他法律另 有特別規定者，優先於行政程序法而適用之190。
亦有學者觀察在行政程序法公布之前，行政機關之行政行為的程 序規範，散見於各別的法令之中，並非毫無任何程序規定，只是在行 政程序法立法通過後，將散見於各項具體法令的規定，一般化為所有 行政行為於行政程序之共通性準則，因此相較於其他法規中的程序規 定，應該具有「輔助功能(Hilfsfunktion)」與「補充(subsidiär) 性質」之特質191。
另有學者憂心若僅將行政程序法，採為普通法的位階時，一旦與 其他法規在程序上產生牴觸，每每優先適用其他法規，恐將架空行政 程序法的適用空間範圍，長久以後將會戕害該法的立法目的，讓所欲 彰顯的「確保依法行政之原則」、「以保障人民權益」，以及「提高行 政效能」等功能，無從獲得實現，職是之故，應將其定位為「行政程
190 吳庚（2014），同前註 179，頁 560-561。
191 李震山（2012），同前註 166，頁 257。
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序基本法」，確保行政程序法之立法目的可以完全展現192。
本文認為行政程序法定位為「行政程序基本法」，可以完全確保 行政程序法之立法目的與功能的實現，基於這個定位進一步論述前述 條文中所稱「除法律另有規定外」，究竟在行政程序法（下稱「本法」）
與其他法律在適用上，應該具備以下三點適用關係193：
一、必須其他法律之程序規定較「本法」嚴格，方能排除「本法」
程序規定之適用：首先，從「原則從寬，例外從嚴」的角度觀察，應 該限縮法律的適用範圍，不應包括「法規命令」，僅止於「經過立法 院三讀通過，經總統公布後施行者」。另外，同樣避免行政機關以後 以行政命令架空「本法」的適用空間範圍，戕害「本法」的立法目的，
亦不應允許程序保障不夠嚴謹的「法規命令」，遁入其他法律的適用 範圍。
二、必須從嚴個別認定其他法律程序規定，是否較「本法」更為 嚴格：這個面向牽涉到程序規定之概括認定與個別認定的問題，若採 取普通法概念的學者認為似乎採用概括認定的方式，因為其缺點除了 前述架空「本法」的適用範圍的問題，容易產生究竟應以各個整體法 規範程序規定，認定兩者之間的寬嚴程度，或是應該從不同法律個別 規定認定的難題。職是之故，若按本文所採「行政程序基本法」的立 場，一一檢視逐項認定系爭個案法律規定之系爭程序，是否按照「行 政程序的正當性」的五大要素194，即「一、公正作為義務(duty to act fairly) 二、受告知權(right to be infomed)三、聽證權(right to be heard， right to hearing)四 、 說 明 理 由 義 務 (duty to give reasons)五、行政資訊公開」的檢視過程，認定其他法律是否應該優
192 湯德宗（2003），同前註 181，頁 158-159。
193 湯德宗（2003），同前註 181，頁 158-165。
194 湯德宗（2003），同前註 181，頁 8-31。
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先適用。
三、應適用本法之主體之行政行為，應有本法「正當行政程序」
規定補充效力適用關係：有學者認為在「本法」通過立法程序之後應 具有「輔助功能(Hilfsfunktion)」與「補充(subsidiär)性質」之特 質195。若進一步探討其內涵，當發生應適用「本法」之行政主體，採 取其他法律的寬鬆規定，「本法」之較為嚴格的程序規定將產生「自 動補強作用」196。如以環境影響評估法之程序規定較「本法」程序規 定寬鬆，當然發生「自動補強作用」或補充作用，防範環評審查結論 因程序瑕疵造成日後遭撤銷決定的命運，另一方面讓實體決定內容，
在本法「正當行政程序」規定的導引下，建構符合民主正當性的環評 審查結論。本文亦認為為避免行政機關做成行政決定時，以較寬鬆的 其他法律程序規定當成保護傘，而規避本法「正當行政程序」規定使 用，「本法」補充效力適用關係應有其存在之必要性。
第二項 行政程序法的程序要求
首先，吾人必須探討行政程序法的定位，透過定位的檢討，可以 協助釐清，究竟行政程序法的程序要求達到何種程度，方符合立法者 一貫以來的立法目的，也有助於幫助吾人於其他法規與行政程序法，
發生關聯時之適用關係，當然在司法審查時更能檢驗是否通過程序規 定審查，以保障人民的程序權利。因此，在行政程序法中，本文更重 視正當法律程序在程序規定中如何被落實。質言之，行政機關為行政 行為產生決定的過程，究竟以什麼強度的規定達成實體內容的正確 性，毋寧是最為關鍵的樞紐。以下從不同的學說一一論述尋求最適合 我國於行政程序法的程序要求，兼顧行政權的效能以及保障人民權利
195 李震山（2012），同前註 166，頁 257。
196 湯德宗（2003），同前註 181，頁 161。
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的目標。
有學者評析行政程序法的立法過程，就程序設計思考方向，已經 考量並調和兩個面向需求：一、程序「司法化」，讓人民之程序權利 透過公開程序予以之要求，就涉及人民權利義務事項，經由交互詰問 辯論方式予以落實；二、程序「行政化」，讓「積極主動」的行政權 特色，在行政程序中充分發揮，提升行政的效能197。就此而言，本文 以為，立法者除了將正當法律程序貫穿行政程序法中，也極大化行政 程序中行政的效能，尚且預埋行政行為在日後接受司法審查之審查操 作標準的概念。
第一款 「行政程序基本法」概念下之程序要求
緊接著必須探討行政程序法僅為一般性、單純規範程序的規定？
或是具有更為上位的概念？有學者提出「行政程序基本法」的立論已 如前面第一項所述198，緊接者本文將其理解並建立為「行政程序基本 法」概念下之程序要求，將「行政程序的正當性」的五大要素，即「一、
公正作為義務(duty to act fairly) 二、受告知權(right to be infomed)三、聽證權(right to be heard，right to hearing)四、
說明理由義務(duty to give reasons)五、行政資訊公開」的檢視過 程，當成認定之檢視標準的程序須求，依照五大要素檢驗系整個案之 行政決定，於做成過程中是否充分被滿足199。換言之，這些精髓理念 是貫穿整個行政決定，也是展現調和行政權過於僵硬，人民不夠信賴 的國家效能低下的弊端，讓其民主正當性精華徹底融入實體內容之 中，取得實質正當性生(Legitimität)200。符合行政決定在程序要求
197 葉俊榮（2003），同前註 184，頁 64-68。
198 湯德宗（2003），同前註 181，頁 8-31。
199 湯德宗（2003），同前註 181，頁 8-31。
200 李震山（2003），〈論「程序基本權」之建構與落實〉，台灣法學會主編，《行政程序法之檢討、
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被違反時，係為「正當行政程序」之違反態樣，而且程序違反的結果，
是將來得提起行政訴訟，屬於司法審查之範圍，也使得人民訴訟上權 利可以獲得保障。
第二款 「憲法上正當法律程序的具體化」概念下之程序要求 又有學者從法治國原則下之正當性角度觀察，國家之行政行為，
除了必須符合在實體上要求的平等原則、比例原則的運用，更不能忽 略經我國司法實務在歷次大法官解釋，所確立的「正當法律程序」，
因此，行政程序法不應當成一般程序規定，應該視作「憲法上正當法 律程序的具體化」，如聽證等程序更是其具體化的規定展現，違反此 等程序規定可能喪失正當性的內涵，而有違憲之危險性201。
循 上 所 言 ， 由 於 行 政 程 序 法 具 有 如 同 準 憲 法 (quasi-constitutional)的性質，有必要進一步探討其內涵，必須將 原本僅從「實體」的面向考量的傳統思考模式，拓展包含至考慮降低 程序瑕疵之「程序」面向，納入統合政策合理性的整體考量概念202。 正因為如此，將行政程序法架構的程序機制，稱為「行政行為的程序 導引規定」，歸納為五大功能性取向203：「一、透明化(Transparency)；
二、參與化(Participation)；三、論辯化(Deliberation)；四、一 般化(Generalization)；、五、夥伴化(Partnership)。」本文理解 後建立為「憲法上正當法律程序的具體化」概念下之程序要求，作為 個案中人民對於行政決定有所質疑，提起訴訟之法院檢驗審查時參考 依據，特將其重點摘次如下：
一、透明化(Transparency)程序須求：此時，透明化程序須求內容
傳播行政之爭訟》，元照出版有限公司，頁 66。
201 葉俊榮（2003），同前註 184，頁 76-77。
202 葉俊榮（2003），同前註 184，頁 77。
203 葉俊榮（2003），同前註 184，頁 119-129。
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必須落實兩種必要特徵，即為「公開性」(openness)與「可理解性」
(comprehensibility)兩種基本特質204。在行政程序法（下稱為「本 法」）中即設計為：
（一）資訊公開：此項規定可由「本法」第四十四條至四十六條規定 得之。
（二）公告：
1、有關行政契約資格與程序之公告程序：此項規定包含「本法」
第一百三十八條規定。
2、有關法規命令之發布應刊登政府公報或新聞紙程序：「本法」第 一百五十六條規定。
3、有關解釋性規定或裁量基準之行政規則應登載公報等程序：「本 法」第一百六十條第二項規定。
（三）程序外接觸：此項規定包含「本法」第四十七條有關程序外接 觸之規定。
二、參與化(Participation)程序須求：於此，參與化程序須求內 容，凸顯兩個面向，其一，是透過公民參與精神的落實，使得行政決 定的過程中，滿足面對面的對談互動的需求，增強其行政決定在事實 調查內容的正確性，因為經過政府與人民良好互動機制下，所產生的 結果，一定可以滿足民主正當性的要求。在行政程序法（下稱為「本
二、參與化(Participation)程序須求：於此，參與化程序須求內 容，凸顯兩個面向，其一，是透過公民參與精神的落實，使得行政決 定的過程中，滿足面對面的對談互動的需求，增強其行政決定在事實 調查內容的正確性，因為經過政府與人民良好互動機制下，所產生的 結果，一定可以滿足民主正當性的要求。在行政程序法（下稱為「本