問題背景

隨著國際化與全球化的影響，加上各國區域工資的差距，造成勞動力的流 動。1980 年代中期，台灣地區由於基層勞動力短缺不足，政府為了推動國家重要 建設的需要，於 1989 年首次開放引進外籍勞工，作為短期補充性的人力，在勞 動力的運用上有了新的選擇。這羣外來的勞動人口，隨著人數的增多，也帶來了 許多文化衝突、生活適應的社會問題。

第一節 問題背景

先進國家美國、加拿大及鄰近的日本，在長期照護的供需上面臨困境，皆以 雇用外勞替代本國勞力從事照護工作。而為因應國人對罹患慢性病或缺乏自理能 力老人的照護需求激增，行政院勞委會於 1992 年 8 月開放引進外籍看護工，提 供家庭中有身心障礙或重大傷病者照護的需求。

壹、人口老化、長期照護需求增加

近年來，台灣地區的人口結構呈現迅速老化的現象，1993 年 9 月底 65 歲以 上老年人口佔全國總人口比例 7.09％,已達聯合國世界衛生組織所訂的高齡化社 會指標，正式邁入高齡化社會。隨著人口老化的結果，不僅使人們健康狀況不良 的期間延長，更使得一般人可能在罹患疾病和殘障的威脅下度過（郭林瑋，2003）。

根據內政部統計處資料，2008 年底止，我國老人人口計 2,402,220 人，占總 人口比例為 10.43％，老化指數 61.51％，老年人口依賴比為 14.36％，均呈逐年 上升之現象。另根據行政院經建會的推估資料，2020 年國內 65 歲以上老人人口 將達到 14％，2036 年老人人口總數將佔總人口 21.6％之多。由此可見，公共衛 生及醫療科技的高度發展，使得國民平均餘命延長，也增進人口老化的速度。而 伴隨著人口老化而來的衝擊，首推慢性疾病的醫療照護（陳怡潔，2001）。隨著 高齡人口的增加，對於老人長期照顧及安養機構就養之需求亦隨之增加。

貳、現有長期照護制度不足且未獲認同

根據行政院主計處 2000 年人口及住宅普查結果顯示，至少有 18 萬 2 千名老 人需要長期照護，佔全體老人 9.7％，其中有一部分老人因日常生活活動能力的 喪失，以致無法自理生活。為因應我國人口快速老化導致之照顧服務需求，目前 國內已發展社區照顧服務，如居家服務、日間照顧服務、喘息服務、老人送餐、

居家護理、居家復健等，服務項目日漸多元化。但社區照顧服務的質與量至今仍 明顯不足，且很少能提供 24 小時的服務，實際利用者仍屬少數，無法滿足多數 人長期照護的需求（林依瑩，2006）。

此外，居家照護、日間照顧的觀念近年來已逐漸建立，並由許多醫療院所和 民間機構投入推廣。而所謂正式照護，是由機構負責老人的飲食起居，甚至於醫 療照顧。機構照護的優點是可以減輕家屬在照顧上的壓力，為極衰弱的老人提供 高密度的服務內容。但其最常被人詬病的是，團體一致的生活作息讓老人覺得沒 有自主性，又遠離熟悉的家庭環境，讓老人產生許多適應上的問題（陳怡潔，

2001）。

在台灣，老人養護的公私立機構不少，但其收容的人數卻有限。根據內政部 社會司之統計資料，截至 2008 年底止，全國計有 1,043 家老人福利機構，其中 安養機構 42 家，長期照顧機構 1,001 家，共可提供 53,184 個床位。但由於絕大 多數老人希望與自己的家人同住，所以進住的人數不多，至 97 年底進住人數為 48,113 人，只佔老年人口之 2％。

國人對於老人長期照護服務的需求逐年增加，但在台灣老人長期照顧及安養 的機構數量不足，且服務品質參差不齊，加上老人進住的意願不高。與家人同住 並由家人照護是ㄧ般老人普遍的意願，在子女無法打破傳統束縛將老人送至養護 機構的情況下，基於居家安養父母的孝親觀念影響，家庭在老人長期照護中扮演 著重要的角色（羅紀瓊等人，2004）。但因整個社會型態和家庭結構的急遽變遷，

家庭無法負起長期照護之責，台灣外籍看護工引進的措施，即在此照顧供需失調 及照顧壓力的脈絡情境下形成（曹毓珊，2001）。

參、外籍看護工的激增及其管理的失當

早期引進的外籍勞工，以從事營造業或勞動條件較差的行業為主，但 1995 年後，製造業專案引進的基層外勞及外籍看護工人數激增（辛炳隆，2007）。根 據行政院勞委會的統計，外籍看護工的人數從 1992 年開放引進的 306 人，到 1996 年超過一萬人，2001 年更突破了十萬人，截至 2009 年 3 月已達 168,179 人，約 占整個外籍勞工人數的 49％。

由於看護工作負擔重、壓力大，工作環境不佳，國人大都不願從事此項工作，

加上國內看護工的費用過高，一般家庭難以負擔，外籍看護工的引進，不但可解 決老人的長期照護問題，也可改善女性家庭照顧者的困境（王芳，2008）。由此 反應出台灣社會長期照護制度的不足，使得有照護需求的家庭，只能倚賴薪資較 低的外籍看護工來滿足長期照護的需求。根據陳亮汝、吳淑瓊 2008 年研究的估 算，2007 年居家失能老人之外籍看護工使用率為 15.2％，未來對於外籍看護工 的使用率勢必大幅提升。

除了人數的增長，由於家庭中的外籍看護工是個別家庭引進、個別管理，既 分散又不易監督，因此外籍看護工的管理也成為主管機關的關鍵課題。家庭照顧 工作做為一種職場，有其特殊性。因其是在隱私的家庭場域中進行，勞工與雇主 之間的互動不發生在公共場域，以致於缺乏公共監督，容易造成剝削或虐待外勞 的情形。且其缺乏工作同儕，在勞資協商談判中，處於不利之地位。因此家庭看 護工受虐的可能性相當高，但卻是目前法律最低度介入的職場（王增勇，2006）。

由於看護工作的特殊性質，外籍看護工的實際工作時間與休息時間難以區隔，且 未納入勞動基準法的適用範圍，而無基本工資及最低工時之保障，加上工作場域 又在雇主的家中，因此其人身與工作權益很容易受到侵犯（蔡青龍，2005）。

政府雖計畫研擬家庭類外勞之勞動契約參考樣例，將工作時數納入其中，並 規定薪資由勞工與雇主雙方協商，於契約中合理簽訂，以保障外勞的工作權益（勞 委會，2004）。但由於看護工作與家庭服務之特殊性質，是否適合由政府介入提 供定型化勞動契約，用以規範外籍看護工與家庭幫傭之勞動條件，仍有諸多不同

意見，因此短期間難以實現（蔡青龍，2005）。

政策方面，為避免外籍勞工形成變相移民，政府對於外籍勞工的引進政策厲 行「短期性、暫時性」原則，採行限制外籍勞工工作期間與轉換雇主等規定（成 之約，2006）。經濟誘因無疑是大部分勞動力跨國移動的主要驅力。台灣的政策 環境造成了外籍勞工的邊緣地位，他們的工作位置更受錮於不平等的勞雇關係及 剝削的勞動條件（藍佩嘉，2002）。

現行外勞問題主要源自於制度的不公，法律規定外勞在台工作期間不得更換 雇主，亦沒有工作異動的基本權利，使得他們在與雇主及仲介的互動關係中處於 不利的地位。外勞引進政策與管理措施上的缺陷，不僅使外勞權益無法獲得實質 保障，也可能是造成外勞潛逃的主要原因之一（辛炳隆，2007）。另一方面，外 籍勞工來台之後，可能由於工作環境與文化的適應不良或其他個人因素，發生潛 逃的情況。外勞潛逃人數眾多是外勞管理的嚴重問題，顯示政府外勞引進或管理 措施有所失當，須再加以檢討改進（張晉芬、蔡瑞明，2006）。