外籍看護工的引進背景及措施

1980年代後期，由於國內基層勞動力嚴重短缺，政府開放申請引進外籍勞 工。早期引進的外籍勞工大都從事營造業或經政府指定之勞動條件較差的行業，

但自1995年起，以重大投資製造業專案引進的基層外勞與外籍看護工人數大幅增 加，聘雇外籍勞工的產業別呈現重大的轉變（辛炳隆，2007）。

壹、台灣的外勞政策及仲介扮演的角色

基於短期補充國內勞動力不足的原則，行政院勞委會於1992年5月8日頒布

「就業服務法」及7月27日發布實施「外國人聘僱許可及管理辦法」，在外籍勞 工的引進與管理措施方面有了法源的依據。其所公布的「就業服務法」，對於不 同職業的外籍勞動者，有不同的聘僱與管理辦法，展現了一種階級區分原則：白 領外勞為技術、管理、專業的勞動者，可無限期地展延其工作及聘僱許可；而低 階的藍領外勞在來台工作時間限制、職業與產業的限制、依照配額引進、來源國 的限制、不得任意轉換雇主、工作地點等方面，受到了差別待遇。低階外勞被政 策定位在不能久居的「客工」。而「客工計畫」是國家制定政策有計畫引進外籍 勞工，但所有的規定都以確保外籍勞工只能在該國短期居留、工作，而不至於成 為長期的居民與工作者為底線（曾嬿芬，2004）。

而台灣政府的外勞政策及與勞工移出國之國際關係，對於外勞的國籍別與產

業別組成變化有很大的影響（辛炳隆，2007）。 2000年下旬政府與菲律賓因外 交拉鋸戰與主權爭議，進行歷時6個月凍結公共工程及重大投資案的菲勞引進。

而2002年8月凍結印尼移工的聘僱，希望能督促印尼政府抑制印勞逃跑率，卻因 台灣與印尼的外交衝突而延長兩年半（藍佩嘉，2005）。此兩次重大事件皆影響 到外勞的引進與組成。

隨著政府開放引進東南亞勞工來台工作，仲介行業也隨之興起，人力仲介是 招募與聘雇外籍勞工的「守門人」。印尼勞工在1995至2003年間，由製造業轉變 為絕大部份從事家庭與個人服務業。越南勞工2000至2003年也發生類似的變化。

印尼與越南女性勞工的增加，主要是台灣人口對照護服務需求的上升，且其工作 態度積極與配合度較高而受雇主所歡迎（羅紀瓊等，2007）。在人力需求與供給 的謀合當中，仲介業者扮演著重要的角色。

一般申請引進外籍看護工，除了必備的文件、醫師診斷證明外，大約需花2 萬至2萬5千元的行政規費和外勞機票費用。仲介業者的利潤收益是外勞所付的仲 介費。以目前的看護工市場行情，印尼籍外勞的仲介費用12至15萬元不等，而菲 律賓籍的仲介費用約7萬5千元左右（引自陳怡潔，2001）。

藍佩嘉（2005）提到，1999年到2002年間，在僱用照顧老人與病人的看護工 方面，印尼籍大幅成長，而菲律賓籍的比例相對下降，仲介業者扮演了關鍵的角 色。台灣仲介在聘雇外勞的宣傳廣告中，常根據國籍別操弄不同的刻板印象—菲 傭較聰明刁鑽，印傭較單純溫順。雖然菲律賓籍外勞其教育程度較高、且具英語 能力，而擁有勞動市場中的競爭優勢，但印尼籍則提供了仲介較高的利潤，因此 其透過招募機制、訓練過程來強化族群差異的建構，讓有看護工需求的家庭以雇 用印尼籍看護工為優先考量，造成近年來印尼籍看護工人數急遽增加。

根據2009年3月行政院勞委會職訓局的統計，在台工作的外籍勞工數超過34 萬人，其中負責照顧老人、病人或需要安養者的外籍看護工就有168,179人，約 占外籍勞工人數的49％。外籍看護工在國籍與人數組成上有不同之變化，由於政 策凍結的因素，印尼籍人數由2003年的45,586人降為20,842人，對其重新開放後

人數呈現急遽的增長，至2008年底已達109,772人，占外籍看護工總人數的66％。

馬來西亞籍最少，只有2003、2004年的2人。菲律賓籍者只有在凍結印尼籍看護 工時增加，2005年曾達到33,759人，之後又逐年下降。泰國籍人數不多，最多只 有達到3,263人，人數也逐年減少。越南籍人數在2004年印尼籍看護工遭凍結時，

人數曾高達71,178人，但因逃跑率太高，聘僱人數也逐年減少。2004年開放引進 蒙古籍看護工，但人數並不多，截至2008年底已減為3人。由表2-1可看出各國外 籍看護工歷年人數變動的情形：

表 2-1 各國外籍看護工歷年人數變動

年別 印尼 馬來西亞 菲律賓 泰國 越南 蒙古 總計 2001 — — — — — — 103,780 2002 — — — — — — 113,755 2003 45,586 2 27,350 2,854 39,932 — 115,724 2004 20,842 2 32,892 3,263 71,178 46 128,223 2005 41,445 — 33,759 3,011 63,448 49 141,752 2006 74,675 — 27,940 2,286 46,474 16 151,391 2007 100,337 — 23,289 1,796 34,273 7 159,702 2008 109,772 — 21,836 1,483 32,804 3 165,898 資料來源：行政院勞委會職業訓練局，統計資料庫

隨著台灣地區人口結構的老化，國人對於罹患慢性病或缺乏自理能力老人的 照護需求激增，勞委會於1992年4月23日頒布「因應家庭照顧殘障人力短缺暫行 措施」，開放身心障礙者與重大傷病者得申請外籍看護工。於同年8月5日公告「受 理政府重大公共工程得標者申請聘僱外籍營造工暨家庭申請聘僱外籍看護工，及 辦理國內招募時之合理勞動條件」，外籍看護工正式引進。

1998年勞委會提出外勞政策方向「維持適度緊縮」，因而外籍看護工的病患

類申請資格也進行部分調整，將申請資格採明確化及嚴格化的認定，但為顧及對 家庭老幼的照顧需求，其資格採較寬鬆的資格認定。後來因非法使用外籍看護工 的比率居高不下，對於外籍看護工人數成長過快，勞委會將其申請資格規定從 嚴，必須是真正重度殘障者才准予聘任外籍看護工，並於2000年2月14日修正有 關雇主以及受看護人申請招募家庭外籍看護工之資格等有關事項，同年8月31日 又針對雇主申請招募家庭外籍看護工之資格暨其他相關規定事項做再次的修 正。但此次申請資格的從嚴規定引起相當大的反彈，醫學界、長期照護專業協會 和殘障團體要求放寬資格，認為國內醫療與社福照顧體系不佳，外籍家庭看護工 的引進，可以解決照護的問題，因此2001年7月27日又對外籍看護工的申請資格 進行放寬（曹毓珊，2001）。

隨著老年化社會的到來，未來對於外籍看護工的需求與依賴會逐漸增加。由 於其係來自不同國籍，引進之同時，應考慮到如何管理這些來自不同種族、不同 政治文化背景、不同宗教及風俗習慣的勞工，瞭解其對台灣工作與生活環境的認 知與適應，健全相關管理制度與輔導措施，讓其為雇主或台灣社會創造最大的經 濟效益（林意勝，2007）。

貳、政府對外勞的管理制度

依據「就業服務法」所制定的「外國人聘僱許可及管理辦法」，政府對外籍 勞工的聘雇與工作設置了多重限制與檢查。

一、防止變相移民

在「外國人聘僱許可及管理辦法」中，詳加規定受聘僱之藍領外勞，不得有 下列情形：

1.攜眷居留。

2.工作專長與原申請許可之工作不符。

3.未依規定期限接受雇主安排之健康檢查。

4.受聘雇期間結婚。

5.其他據以取得聘僱許可之文件或事實有虛偽。

以上規定皆以防堵藍領外勞成為長期居留移民之可能，強制剝奪其家庭及婚 姻的選擇權。若發現女性外勞在台工作期間有懷孕、確有不能勝任工作之情形，

雇主得以此理由中止契約，將其強制遣返。

二、防止對本地勞工造成替代效果

「就業服務法」對於外勞居留期限、引進業別等皆採嚴格限制，以防止引進 外勞對本地勞工造成經濟學上的替代效果。其以聘僱合一的方式，強制規定雇主 聘僱外勞前應依程序辦理國內招募，經招募無法滿足其需求時始得提出申請聘僱 許可，再進行外勞的招募工作。由於招募流程的業務過於繁雜，雇主大都委由他 人辦理，促成了人力仲介業者的興起及介入市場的機會。

三、防止疾病傳染

為了防止外勞可能帶來疾病傳染問題，對其規定了嚴格的健康檢查項目，包 括：X光肺部檢查、HIV抗體檢查、梅毒血清檢查、B型肝炎表面抗原檢查、瘧疾 血片檢查、腸內寄生蟲糞便檢查、安非他命、嗎啡尿液檢查、妊娠檢查、一般體 格檢查及癩病檢查。外勞在入境前及入境後三日內，工作滿六個月、十八個月及 三十個月皆必須接受檢查，檢查不合格需接受治療及複檢，複檢一再不合格，即 廢止其聘僱許可並在二週內強制出境。健康檢查不但項目繁多、次數頻繁，且費 用大都由外勞自行負擔。如此嚴格的健康檢查項目是否有其必要性受到質疑，且 有歧視外勞人權之虞。

四、防止犯罪

由於外勞在引進之後不得任意轉換雇主，加深了外勞與雇主間的不平等關 係，勞動條件的內容無法協商，居留期限又有限制，使得許多外勞為了能多賺一 些錢，在被遣返前選擇逃跑成為非法外勞。非法外勞人數眾多，是社會治安的一 大隱憂。因此在雇主與警察單位間建立了嚴格的控管機制，倘若外勞逃跑，雇主 將被沒收保證金且被拒核發聘僱許可。所以，有部分雇主甚至以強迫外勞儲蓄或 保管其護照的方式來控制其逃脫。

政府對外勞管理制度的訂定，是以降低外籍勞工引進對社會的衝擊影響，並

保障本國勞工的就業機會為目的。但其忽略了對外勞權益的照顧及整個國家對待 外勞的態度影響，造成了政策目標與管理制度的落差。政府相關單位雖不斷地檢 討改進，但仍有些問題未能有效處理（張瑞源，2007）。

參、申請外籍看護工的資格限定

根據行政院勞委會的公告，申請招募或聘僱外籍看護工的受看護人，其資格 可分為「身心障礙者類」和「病患類」兩大類：

根據行政院勞委會的公告，申請招募或聘僱外籍看護工的受看護人，其資格 可分為「身心障礙者類」和「病患類」兩大類：