第二章 二十一世紀前美國對東南亞的政策認知
第一節 喬治布希政府以前的東南亞政策回顧
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第二章 二十一世紀前美國對東南亞的政策認知
本章討論二十一世紀前美國對東南亞地區的政策認知及歷史背景。在第一節 回顧喬治布希政府之前的東南亞政策，主要探討美國從冷戰時期到後冷戰時期如 何看待東南亞地區的地位，又其對東南亞的策略如何轉變。冷戰時期，國際局勢 由美蘇兩強對峙為主軸，美國基於圍堵共產黨的考量，對於東南亞的一切外交作 為以反共為唯一目標。然而，冷戰結束後，美國失去了反制共產黨的動力，對東 南亞地區勢必出現外交政策調整。冷戰到後冷戰兩階段時期的變化乃是本節闡述 之重點。
第二節則著墨於本論文之重點─影響喬治布希政府對東南亞政策之主要國 際因素：九一一事件與中國與東南亞地區的經貿合作，討論兩項變數的緣起及意 涵。而第三節則是探討東南亞地區區域整合勢力的演變，論述以東協為首的「東 協主義」與以美國為首的「亞太主義」之間如何相抗衡，而東南亞區域整合又是 如何擺盪於東協區域主義與亞太主義之間，面臨一邊是由東協自行主導決定，另 一邊則是由美國勢力介入之局面。透過了解東南亞區域整合發展及各方勢力角 逐，藉此一窺東南亞整合全貌，以及了解美國於東南亞地區外交政策上的著力點。
第一節 喬治布希政府以前的東南亞政策回顧
美國與東南亞的互動最早可溯及二戰期間，當時日本帝國主義向外積極侵略 並拓展勢力，多數亞洲國家難以倖免，東南亞地區也不例外，原本的殖民母國已 無力維持在東南亞地區的主導性。1941 年美國決定參戰以後，為了避免亞洲地 區淪陷於軸心國勢力之下，故在菲律賓抗擊日軍之入侵。嚴格說來在二戰期間，
美國對東南亞地區的外交作為是來自於對國際局勢的抗衡，並未對東南亞有太多 著墨，維持著疏離的態度。自 1945 年 2 月雅爾達會議之後，戰後的世界局勢即 逐漸形成以美國及蘇聯為首的東西兩元對抗；其間，東西兩陣營不僅強調意識形
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織（Southeast Asia Treaty Organization, SEATO），企圖透過集體防禦體系防堵共 黨勢力擴散等。2說明了美國受到冷戰體系影響下制定對東南亞的外交政策。二戰結束後，美國援助欲重新統治越南的法國，幫助法軍抵禦越共攻擊。1964 年8月東京灣事件（Event of Tonkin Gulf）讓美國國會通過決議案，授權總統可以 直接攻擊北越，以確保美國在遠東的利益。然而此舉讓美國嘗到深陷泥淖，無法
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共和國（Democratic Republic of Vietnam, DRV）勢力，對抗美國所支持的南方吳 廷琰越南政府（Government of Vietnam）勢力，也就是河內和西貢的對峙形勢，因此誕生。 Executive Secretary to the National Security Council on U.S. Objectives and Courses of Action with Respect to Southeast Asia,” June 25, 1952,
<https://www.mtholyoke.edu/acad/intrel/pentagon/doc13.htm>
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作方式，確保締約國的「集體防衛安全」（collective defence security），一旦有其 中一個締約國的領土遭受到其他國家的入侵和攻擊，則根據此條約得以將入侵國 視為對全體組織的共同威脅，而其他締約國可出兵協助防衛和反擊。寮國、柬埔 寨和部分西方勢力支持的越南領土也列入東南亞公約組織的保護範圍內。此一組 織提供了美國東南亞圍堵政策的框架，但由於缺乏統一的軍事指揮結構，東南亞 公約組織僅具有諮詢一項功能，其政治意涵遠大於實質上的軍事意涵。必須藉由 締約國之間簽定的雙邊協定才能夠彌補此一組織的空洞。例如 1947 年美國與菲 律賓簽定「軍事基地協定」（U.S.-Philippines Military Bases Agreement, MBA），
確保美國在菲律賓部署軍隊的權力。以及 1951 年雙方簽定「美菲共同防禦條約」
（U.S.-Philippines Mutual Defense Treaty），進一步修正美國單方面的義務規定，
使雙方皆負有互相防禦的義務。美國在菲律賓最重要的軍事設施為設於蘇比克海 灣（Subic Bay）的海軍基地以及克拉克空軍基地（Clark Field）。
接著，1961 年到 1975 年之間爆發第二次印度支那戰爭，也就是南北越之間 的美蘇「代理人戰爭」，美國為對抗共產勢力擴散而選擇參戰，最後鎩羽而歸。
美國在越戰挫敗之經驗使美國不再輕易介入東南亞國家內部的爭端。此次戰爭結 束於 1973 年美國與越南民主共和國的停戰協議，美軍因此退出印度支那。北越 伺機進攻南越，1975 年 4 月取得勝利，北越遂併吞南越，確定了越南共產勢力 的掌權。
然而，美國所擔心的骨牌效應，並未因為越戰的失利而發生。1978 年到 1991 年之前第三次印度支那戰爭，起因為越南藉口懲罰赤柬波布（Pol Pot）政權的專 制蠻橫，荼毒人民，便於 1978 年入侵並占領柬埔寨。越南此行徑引起國際討伐，
於是美國與中國、東協三方聯合起來抵制越南，1991 由聯合國駐柬埔寨臨時權 力機構（United Nations Transitional Authority in Cambodia, UNTAC），簽署和平協 定為此事件畫下句點。可以看出美國、中國與東協國家三方為了確保區域安全和
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防止越南擴大版圖，願意暫時放棄彼此之間不同的認知以及歧見，共同合作。
上述的三次印度支那戰爭構成冷戰時期美國對東南亞政策的背景，綜觀此一 時期的發展，美國在東南亞的運籌帷幄似乎缺乏全面性，如 1954 年美國參與的 東南亞公約組織，其軍事政策也僅針對菲律賓和泰國兩個國家有所做為。冷戰時 期東南亞地區分成兩個對抗集團，一是以美國為首的集團，包括菲律賓、泰國、
南越；另一個是以蘇聯為首的集團，包括北越、柬埔寨、寮國。兩個集團之間處 於戰略對抗的緊張關係，彼此有各自參加的國際組織，且在聯合國大會形成兩個 壁壘分明的投票集團。5其他國家如馬來西亞和新加坡便缺乏與美國的安全連 結，故仍保持不結盟的狀態。而印尼和緬甸也不屬於美國的聯盟，於 1954 年 4 月的錫蘭可倫坡會議上，清楚表明不管是共產主義或反共勢力，謝絕他國干預本 國事務的意願，強調尋求東南亞地區的發言權和自主性。
二、 冷戰後至喬治布希政府前 （1991-2000）
冷戰期間美軍在東南亞地區曾一度有高達五十餘萬的駐軍與數十個基地設 施，6然而冷戰結束後，美國失去在東南亞駐軍之理由與動機，開始採取撤軍之 行動，於 1992 年 11 月撤走了最後一批在菲律賓的庫比角海軍航空站（Cubi Point Naval Air Station）的軍隊駐守，並在太平洋地區進行裁軍行動。
這些舉動讓東南亞國家對美國長期承諾的意願、誠意及能力表示懷疑及不 安，對此美國再三宣示美國對東南亞安全的承諾。7 並且利用各種場合再次重 申，美國對維持東南亞和亞洲穩定的安全承諾。如 1992 年 7 月 26 日，當時美國 國務卿貝克（James Baker II）參加東協部長會議時宣示，美軍撤出菲律賓的軍事 基地，並沒有改變美國在東南亞的利益，更不會改變美國對亞洲的安全承諾。
5 陳鴻瑜，「後冷戰時期東南亞之區域安全」，戰略與國際研究，第一卷，第一期，1999 年 1 月，
頁 16-58。
6 陳欣之，東南亞安全，(台北：生智，1999)，頁 53。
7 李國雄，1992 年，「浮現中的東南亞新秩序」，國際關係學報，第七期，頁 89。
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81997 年美國國務卿歐布萊特（Madelaine K. Albright）在當時的東協區域論壇上 強調美國立場，美國將本於與日本、南韓、菲律賓、泰國以及澳洲的盟約與軍事 約定，在亞太區域安全上扮演重要的角色。9
另外，美國仍持續強化與東南亞國家的軍事關係，透過行政協定的方式，達 成美軍航艦赴東南亞國家進行後勤修護及部署訪問的權利。10實際行動如下。
（一） 對新加坡
1992 年美國第七艦隊的後勤設施從菲律賓蘇比克灣海軍基地轉移到新加 坡，並在同年與此地成立美國「西太平洋後勤指揮部」。此外，1998 年新加坡國 防部長陳慶炎准許美國使用樟宜海軍基地碼頭，並且提供必要的後勤支援。雙方 之間的軍事演習、軍事設施互惠與人員互訪相當頻繁。
（二） 對菲律賓
1992 年美國撤出軍事基地後，基於 1951 年的美菲共同防禦條約，雙方達成 協議，准許美國軍艦和軍機在菲律賓港口和機場進行加油與維修補給工作，且雙 方將定期舉行軍事演習與情報交換。1998 年 2 月，雙方達成軍事訪問協議草約，
美國官方及軍方文職人員、戰機、車輛載具及艦艇得以進出菲律賓。
（三） 對泰國
接續 1950 年簽訂的「美泰軍事援助協定」，泰國提供美國海軍從太平洋部署 至波斯灣的過境與必要支援，是美國保障中東地區重大利益及軍事行動時的後勤 國家。11
8 Secretary Baker, “US-ASEAN Cooperation”, US Department of State Dispatch, Vol.3, no.31, Aug 3, 1992, <http://findarticles.com/p/articles/mi_m1584/is_n31_v3/ai_12551744/?tag=content;col1>
9 Madelaine K. Albright, Press briefing, Singapore, 29 July, 2008,
<http://www.secretary.state.gov/www/statements/970729.html>
10 陳欣之，東南亞安全，(台北：生智，1999 年)，頁 54。
11 陳欣之，東南亞安全，(台北：生智，1999 年)，頁 55。
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不只是向來態度較為支持美國的國家，連一向對於美軍駐留東南亞不存好感 的印尼、馬來西亞、汶萊等國，也因為擔心美國的抽身會使得東南亞地區局勢動 盪不穩，故與美國達成協議，維持部分軍事合作關係。
柯林頓政府上台後，揚棄冷戰時期的圍堵政策，提出以促進全球民主與市場 經濟為目的之「擴大策略」（Enlargement Strategy）。對於東協國家再次強調繼續 維持協防承諾，維持十萬名左右駐軍，以免亞太地區出現權力真空。並且主張發 展多重亞太安全體系，以因應多重威脅。
在後冷戰時期，中國取代蘇聯成為美國在東南亞地區最大的競爭者，其與東 南亞地區有著經濟、政治與安全等多面向的利益考量，也是美國第一次必須要面 對的情況。不同於過去蘇聯對東南亞只有軍事考量，而日本僅有經濟上的利益，
美國必須面對的中國是具備全方位的能力足以控制東南亞地區。這在東南亞地區 的強權關係形成一個新的驅動力。12
美國必須面對的中國是具備全方位的能力足以控制東南亞地區。這在東南亞地區 的強權關係形成一個新的驅動力。12