第四章 美國對東南亞區域的經濟策略
第三節 經濟援助
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第三節 經濟援助
經濟援助支出在美國國際事務預算中佔有相當的比例，通常被視為美國外交 政策中眾多手段的其中一個必要的工具。美國國際開發署（ U.S. Agency of International Development, USAID）主要負責對外經濟援助的項目，最早的外交 援助計畫可溯及1940年代中期，美國投資四年13億美元於馬歇爾計畫 （Marshall Plan），用以重建戰後的歐洲，直到1950年代初期結束。381950-60年代，美國則 是提供大部分的外交援助至東南亞國家，以便平衡共產勢力。1980年代，美國主 要援助對象為非洲飢餓貧苦的人民以及抵抗中南美洲遊擊叛軍的平民。到了1990 年代，美國利用對外援助來維持中東地區的和平，包括以色列、埃及、約旦和巴 勒斯坦。
九一一事件之後，美國援助計畫被賦予了高度策略價值，作為維持國家安全 和全球反恐戰爭的工具。再加上2004年「千禧年挑戰基金計畫」（Millennium Challenge Account, MCA）39以及「全球愛滋病防治倡議」（Global HIV/AIDS Initiative, GHAI）啟動，美國也因而提高對東亞及南亞地區的援助數額，包括軍 事、經濟、協助基礎發展。巴基斯坦、印度、菲律賓和印尼都是主要援助金額巨 幅上升的地區。 2007年，喬治布希政府改革美國援助計畫（ U.S. foreign aid programs），以符合轉型發展的目標，對美國國家安全和建立民主有很大的作用。
不同於過去十年，美國使用「限制」對東南亞地區之經濟援助的方式，來刺激該 地區關注民主與人權問題。喬治布希總統任內對於經濟援助計畫有大幅的改革，
包括援助的金額、目的、政策、組織以及占外交政策的比例等。
美國政府與國會都相當支持提高對外援助的金額，以國防部的「人權與民主
38 The website of USAID, <http://www.usaid.gov/about_usaid/>
39 Steven Radelet, Challenging Foreign Aid: A Policymaker’s Guide to the Millennium Challenge Account, （Washington D.C. : Center for Global Development, 2003）, pp.13-41.
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基金」（Department of State’s Human Rights and Democracy Fund, HRDF）為例，
2001-2002 年 美 國 花 了 1,300 萬 美 元 ， 2003-2005 年 大 幅 上 升 至 3,100 萬 美 元 ， 2006-2007年，該基金已達7,100萬美元的金額。40
東南亞地區尤以菲律賓和印尼的反恐地位最受到美國的重視，由於兩國具有 高度策略性、大量穆斯林人口以及與恐怖組織有連結的叛亂活動，因此成為美國 經濟援助最大的接受國。美國對東南亞地區的援助計畫目的是針對可能造成激進 意識形態和恐怖主義的環境做出改善，像是貧窮和失業率、低受教育率、無能政 府、政治權利受到剝奪和武裝衝突等等條件。從 2004 年開始，菲、印兩國接受 美國的教育計畫基金，對印尼是促進「以多元化和非暴力的方式解決社會與政治 衝突」目的；對菲律賓則是加強「住在貧困與衝突地區的穆斯林人口之生活技 能」。2007 年美國對東南亞地區的總援助金額達 4 億 6,700 萬元，其中，印尼是 美國對外援助最大的接受國，而第二大接受國是菲律賓，其次是越南、寮國、柬 埔寨、東帝汶等國，分佈比例見下圖 4-3-1。以下茲就東南亞各國接受美國經濟 援助的情況逐項討論。
40 Thomas Lum, U.S. Foreign Aid to East and South Asia: Selected Recipients, CRS report for congress, 8 Oct. 2008, pp.3.
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圖4-1 2007年美國對東亞國家的援助金額
單位：百萬美金（millions）。
來源：Thomas Lum, “U.S. Foreign Aid to East and South Asia Selected Recipients”, CRS Report for Congress, Oct. 8, 2008, p.9.
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三、 印尼
1993年至2005年間，印尼因為違反人權之故受到美國軍事援助的制裁，但美 國並沒有因此缺少對印尼的人道救援。2004年12月26日南亞地區發生嚴重的海嘯 災難，印尼亞齊省有高達13萬人民死亡，以及將近5萬人民無家可歸。41美國緊 急捐款了6億3,100萬美元至東亞與南亞地區，做為海嘯後的重建和復原基金，其 中有4億美元主要是援助印尼。
美國對印尼的外交政策首要目標即是推動其改革成一個穩定及穩健的民主 國家，進而與國際社會合作，共同解決區域與全球問題。目前印尼受限於國內恐 怖活動威脅、種族分離主義衝突、腐敗貧窮問題等無法成為美國在東南亞地區的 有力支柱。美國對印尼主要的援助項目為人民教育、健康、提供乾淨水源，從2004 年來美國實施六年教育援助計畫，總額達1億5,700萬美元。其次的援助項目是和 平與安全維持，也就是援助印尼軍隊和警方進行反恐任務，打擊跨國犯罪、監控 航道安全等，美國對印尼提高軍事援助顯示了從2005年開始，雙方軍事合作進入 正常化狀態。2006年11月，印尼已達成「千禧年挑戰基金」的標準，因此得以與 美國國際開發署簽署兩年的合作條約，獲得援助金額為5,500萬美元。
2008年度使用於反恐的軍事援助金額為4,170萬美元，另外同年度的「司法 與立法、參與治理、人權和公民社會援助計畫」則是2,900萬美元。經濟成長援 助計畫金額達2,700萬美元，用以促進透明化、打擊貪腐、創造良好的貿易與投 資環境、健全的金融部門、增進私人企業的競爭力等。42
41 USAID, Fact Sheet #39, Indian Ocean — Earthquakes and Tsunamis, July 7 2005,
<http://www.usaid.gov/our_work/humanitarian_assistance/disaster_assistance/countries/indian_ocean/e t_index.html>
42 Thomas Lum, op.cit., pp. 18-20.
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單位：千美元。
表 4-2 美國於 2005-2009 會計年度對印尼之經濟援助 資料來源：Thomas Lum, op.cit., p.18.，筆者翻譯繪製。
四、 菲律賓
菲律賓之於美國有重要的安全、政治和經濟利益，民答那峨島的穆斯林衝突 活動讓美國相當重視此地。2001年開始，美國對菲律賓的援助金額迅速攀升。最 主要的部分在於健康和教育計畫，特別是針對大量穆斯林居住的民答那峨島；其 次是經濟成長與安全，包括支持菲律賓軍隊改革、共同軍事演習、加強反恐能力 等；最後是跨國犯罪計畫，諸如洗錢、人口販賣、非法跨國交易等。
2006年美國「千禧年挑戰基金計畫」宣佈菲律賓通過門檻，可獲得兩年2,100 萬的援助計畫，以改善腐敗政府和稅收徵管問題。43
43 Ibid., p.23.
項 目 FY2005 FY2006 FY2007 FY2008 FY2009 兒童生存及健康 37,100 28,017 27,507 25,737 30,883
發展協助 27,848 33,199 29,524 70,953 122,021 經濟支援基金 68,480 69,300 69,300 64,474 ---- 外國軍隊財政 0 990 6,175 15,572 15,700 全球HIV/AIDS倡議 0 0 250 ---- ---- 國際軍事教育及訓練 728 938 1,398 927 1,500 國際販毒控制及執法 0 4,950 4,700 6,150 9,450 反擴散、反恐、地雷處理
及相關計畫 6,262 6,888 8,881 5,861 6,750 總金額 140,418 144,282 147,321 189,674 186,304
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單位：千美元。
項 目 FY2005 FY2006 FY2007 FY2008 FY2009 兒童生存及健康 27,050 24,651 24,362 24,967 20,043
發展協助 27,576 24,212 15,448 27,321 56,703 經濟支援基金 30,720 24,750 29,750 27,773 ---- 外國軍隊財政 29,760 29,700 39,700 29,757 15,000
國際軍事教育及訓練 2,915 2,926 2,746 1,475 1,700
國際販毒控管及執法 3,968 1,980 1,900 794 1,150 反擴散、反恐、地雷處
理及相關計畫 2,257 4,968 4,198 4,531 4,625 和平工作團 2,820 2,767 2,820 2,753 ----
總金額 127,066 115,954 120,924 119,371 99,221
表 4-3 美國於 2005-2009 會計年度對菲律賓之經濟援助 來源：Thomas Lum, op.cit., p.23.，筆者翻譯繪製。
五、 泰國
泰國從2003年成為美國非NATO盟友之一，協助打擊區域內的恐怖分子上非 常積極，而美國對泰國的援助計畫主要是針對軍事安全部分，諸如追蹤調查恐怖 分子、邊境安全、禁止大規模武器擴散以及軍事改革。另外，泰國也接受防治愛 滋病計畫的援助。
2004年的海嘯發生時，泰國也無可倖免受到損害，美國提供530萬美元作為 救災以及地區重建援助。2006年9月19日泰國發生軍事政變，美國國務院宣佈停 止對泰國的軍事援助，包括軍事維和行動、軍隊培訓計畫以及反恐援助。直到2008
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年2月，泰國恢復民主選舉後，美國才又開始提供軍事援助。44
單位：千美元。
項 目 FY2005 FY2006 FY2007 FY2008 FY2009 兒童生存及健康 0 0 1,400 992 1,000
發展協助 0 0 0 0 4,500
經濟支援基金 992 990 990 0 0 外國軍隊財政 1,488 1,485 0 149 800 國際軍事教育及訓練 2,526 2,369 0 1,142 1,400 國際販毒控管及執法 1,608 990 900 1,686 1,400 反擴散、反恐、地雷處理
及相關計畫 1,782 3,989 2,100 2,483 2,000 和平工作團 2,143 2,212 2,144 2,278 ----
總金額 10,539 12,035 7,534 8,730 11,100
表 4-4 美國於 2005-2009 會計年度對泰國之經濟援助 來源：Thomas Lum, op.cit., p.24.，筆者翻譯繪製。
六、 越南
越南的愛滋病問題非常嚴重，超過25萬人民被驗出有愛滋病陽性反應，屬於 美國推展的「總統愛滋病援助緊急計畫」（President’s Emergency Plan for AIDS Relief, PEPFAR）之中所列的十五個焦點國家之一，也是接受「全球愛滋病防治 倡議」援助最多的亞洲國家，在2005年至2007年間接受達1億1,800萬美元，2008 年的援助金額是8,600萬美元。
另外，美國在越南的其他援助目標包括建立開放的市場經濟、促進人權、支
44 Ibid,, p.25.
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資料來源：Thomas Lum, op.cit., p.26.，筆者翻譯繪製。
45 Ibid., p.26.
46 “United States Defense Chief Makes Historic Visit to Hanoi”, The Associated Press, March 13, 2000, retrieved May 30, 2012 from <http://www.mishalov.com/Vietnam_.usdefense.html>
47 “U.S. continues to donate de-mining activities in Vietnam,” April 4, 2006, retrieved May 30,2012 from < http://english.peopledaily.com.cn/200604/04/eng20060404_255859.html>
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七、 緬甸
緬甸的政治、經濟、教育和公共衛生機構都因為在40年軍事強權統治下，情 況惡化，美國以抵制緬甸軍隊的武力鎮壓和專制為由，並未對其提供直接援助。
2003年6月11日，美國國會通過「緬甸自由民主法案」（Burmese Freedom and Democracy Act of 2003），限制對緬甸進口，除非該國能夠改善民主情況。附加的 制裁緬甸手段包括：反對國際銀行貸款給緬甸、禁止協助債務重組。
對於緬甸內部，美國提供預防愛滋病的協助，照顧、醫療、英語教育訓練以 及公民社會的援助，還有對泰國境內的緬甸難民也有提供援助。受限於對緬甸軍 政府的制裁政策，美國對緬甸的援助計畫只能從境外來執行，像是2008年美國撥 款1,300萬美元用於支援緬甸境外的學生團體和其他民主團體，在緬甸邊界提供 流離失所的難民人道主義援助。48
單位：千美元。
項 目 FY2005 FY2006 FY2007 FY2008 FY2009 兒童生存及健康 0 0 2,100 2,083 2,100
發展協助 0 0 0 717 0
經濟支援基金 7,936 10,890 10,890 12,895 13,750 其他49 4,000 3,000 3,000 3,000 --- 總金額 11,936 13,890 15,990 18,695 15,850
表 4-6 美國於 2005-2009 會計年度對緬甸之經濟援助 來源：Thomas Lum, op.cit., p.12.，筆者翻譯繪製。
48 Thomas Lum, op.cit., pp. 13.
49 Humanitarian assistance for displaced Burmese and host communities in Thailand through an unspecified account.
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八、 柬埔寨
柬埔寨國家發展甚為落後，不管是人民的教育程度、年收入、平均壽命等都 是相當低落，脆弱的政府和法制導致了腐敗情況猖獗，形成柬埔寨的民主與經濟 發展的重大挑戰。2007年2月，美國政府解除了長達十年之久的禁令，直接援助 柬埔寨。美國在柬埔寨最大的援助項目是衛生與教育，提供2,500萬美元，包括 愛滋病的防治計畫，美國援助的最主要目的在於促進該國政治的透明度和責任 制，打擊腐敗，加強公民社會概念、改革經濟成長、增加軍隊能力以防禦邊境威 脅。
柬埔寨的地雷傷亡人數是全世界排名前五名的國家，每年約有800名受害者 因為誤觸地雷而受傷，故從2006年到2008年間，美國總共提供1,130萬美元作為
柬埔寨的地雷傷亡人數是全世界排名前五名的國家，每年約有800名受害者 因為誤觸地雷而受傷，故從2006年到2008年間，美國總共提供1,130萬美元作為