第二章 二十一世紀前美國對東南亞的政策認知
第二節 影響喬治布希政府對東南亞政策之國際結構因素
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第二節 影響喬治布希政府對東南亞政策之國際結構因素
不同時期影響美國對東南亞政策的國際因素可謂變化莫測，例如冷戰時期美 蘇兩方較勁成為美國於全世界各地進行反共的最高指導原則，國際社會形成兩極 體系，美國的國家戰略屬於傳統軍事安全的觀念。而冷戰結束後，美國儼然成為 全球獨霸的強國，國家之間的經貿議題為優先目標，柯林頓政府明確提出三項主 要外交宗旨：維持國際穩定和充實國防、維持經濟繁榮，以及推廣民主化。14另 一方面，中國從1980年代起經濟實力崛起，改變了既存的東亞秩序，美、中之間 出現了微妙的變化。美國意圖使中國成為蘇聯瓦解後的下一個假想敵，與中國展 開既競爭又合作的微妙關係。同時為了因應東亞地區越顯自主的政策和態度，美 國必須維持其影響力和勢力。而2001年到2008年喬治布希總統任內期間，影響其 東南亞政策最顯著的國際因素，便是2001年發生的九一一恐怖攻擊事件以及中國 對東協經濟合作進程。
2001年9月11日當天早上約九點，美國發生九一一恐怖攻擊事件，高人口密 集度的城市紐約及首府華盛頓特區受到恐怖分子劫機衝撞攻擊，人員死傷慘重，
引起外界極大的關注。美國當局公開嚴厲斥責恐怖組織，展開一連串的緝凶和反 恐活動，並且將國家安全政策的重心置於對抗恐怖主義活動上。另一方面，中國 在1978年實施改革開放政策，之後其經濟發展一路增長，崛起的中國積極與國際 接軌，持友善態度展開經濟合作，尤以對東協的合作方興未艾，於2001年宣布十 年內建立「中國─東協自由貿易區」，隔年簽訂「中國與東協全面經濟合作架構 協定」。美國的亞太政策因為上述之國際事件因素影響而出現了微妙的變化，對 於打擊恐怖組織活動的重視以及美中關係的權力競逐都是目前國際關係研究的 聚焦重點。
14 王慶新，「冷戰後美國與東南亞的安全關係及其在區域金融危機之際的變化」，亞洲評論，第 七期，1998 年，頁 43。
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本章則主要針對喬治布希政府時期，國際情勢的變化來分析影響美國東南亞 政策之國際因素。其中，2001 年 1 月發生的九一一恐怖攻擊事件是最為明確彰 顯的變項，以及中國對外積極合作，逐漸形成區域霸權的態勢，都是本論文試圖 聚焦的部分，以下分別闡述分析兩部分。
一、 九一一恐怖攻擊事件
（一） 九一一事件與美國反恐活動
隨著全球化時代的來臨，國與國之間的疆界逐漸模糊，資訊與武器的取得變 得更為容易，跨國境恐怖活動猖獗，可謂防不勝防。其中針對美國的恐怖攻擊層 出不窮，基本上美國人民會被國際恐怖主義當成重要的攻擊對象，主要的原因 是：1.反對美國中情局在各國所採行的「恐怖主義」政策；2.美國是當前世界上 最發達的資本主義國家，所以成為馬克斯主義團體主要的攻擊目標；3.西方對中 東的影響力主要來自美國，因此，它成為激進回教團體攻擊的對象；4.美國人遍 存於世界各地，成為恐怖份子最易攻擊的目標，幾乎在所有的恐怖攻擊行動中，
美國人受害的比率即達28%以上。15由此可知，美國政府針對恐怖主義活動的防 範極為重視。
恐怖主義攻擊的首例最早可溯源至1978年8月巴勒斯坦解放組織在黎巴嫩貝 魯特一座大樓遭受恐怖攻擊，後來1983年與1998年，美國駐黎巴嫩大使館，駐肯 亞大使館以及駐坦尚尼亞大使館分別遭到炸彈襲擊。但在美國本土首次遭受境外 恐怖組織的跨國性攻擊，是1993年2月發生的紐約世貿中心爆炸事件。而1995年4 月，奧克拉荷馬州聯邦大樓再度發生恐怖爆炸事件，是另一波恐怖份子在美國本 土發動恐怖攻擊之攻勢。於是美國開始注意到恐怖組織攻擊境內本土的問題。16
15 Brian M. Jenkins, “Defense Against Terrorism,” Political Science Quarterly, Vol.101, No.5, 1986, pp.781.
16 李明峻，「美國國土安全部的設置與功能」，載於邱稔壤主編，國際反恐與亞太情勢，(台北：
國際政治大學國際關係研究中心，2004 年 7 月)，頁 252。
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九一一事件的發生相當程度把恐怖攻擊活動的危險性及威脅性推向一個高峰，引 起大眾普遍的注意與警覺。
2001 年 9 月 11 日上午，十九名來自中東「基地」恐怖組織的劫機者劫持了 四架民航客機，其中三架飛機撞向紐約和華盛頓的建築物，另外一架沒有達到攻 擊目的，這是美國歷史上遭受最嚴重的攻擊之一。基本上，九一一事件恐怖攻擊 行動至少改寫了三項紀錄：第一，這是迄今最大規模的恐怖攻擊行動，在同一時 間進行多目標的攻擊，立即讓美國感到措手不及、無法因應，被迫關閉了全國的 航空交通系統，全國陷入一片恐慌；第二，這是美國建國以來，美國大陸本土第 一次遭受外國力量的直接攻擊，粉碎了兩大洋有效安全屏障的神話；第三，這也 是造成死傷最為慘烈的國際恐怖事件，死亡人數超過三千人，其中包括來自世界 八十個國家的國民，以及紐約市 343 位消防員。
在九一一事件爆發過後，布希政府隨即發表了「非友即敵」的政策宣示，之 後，一個新的反恐怖主義「國際聯盟」逐漸誕生。而這個「反恐聯盟」的原則，
依照布希的說法是：「任何包庇或支持恐怖主義的國家，都將被美國視為敵對政 權。因此，希望每一個國家協助美國，尤其在提供警力、情報與金融服務等方面 給予合作。每一個國家要不就和美國站在同一陣線，否則就是恐怖份子的同夥。」
17美國除了聯合各國組成反恐聯盟，從金融、外交、軍事各層面共同打擊恐怖主 義之外，更成立跨部會的「國土安全辦公室」，重新檢討規劃國土安全的防護，
將其範圍涵蓋情報預警與資訊整合、運輸安全與邊境安檢、核生化恐怖主義防制 與處理能力、重大災難處置等各面向，以增強美國維護本土安全之能力。2002 年 6 月 6 日，美國布希總統宣佈成立保衛美國本土安全的內閣級部門─國土安全 部，以徹底改善安全和蒐集情報等方面的工作，提高美國對付恐怖襲擊的能力，
17 President Bush Declares “War on Terror” speech to a Joint Session of Congress, Sep. 20, 2001,
<http://middleeast.about.com/od/usmideastpolicy/a/bush-war-on-terror-speech.htm>
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的恐怖組織都接受「基地」組織首領奧薩瑪‧賓拉登（Osama Bin Ladin）所提供 的裝備和訓練上的協助，例如菲律賓的「阿布薩耶夫」及摩洛伊斯蘭解放陣線（Moro Islamic Liberation Front, MILF），以及印尼的「伊斯蘭祈禱團」（Jemaah Islamiya, JI）。同年3月11日，美國總統喬治布希正式宣布反恐進入第二階段：「開 展一場持久的行動，不讓企圖從世界任何地方威脅我們公民的恐怖主義分子找到
19 ”President Thanks World Coalition for Anti-Terrorism Efforts”, George Bush The White House archives, March, 2002,
<http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2002/03/20020311-1.html>
20 劉復國，「東南亞恐怖主義對亞太區域安全之影響」，問題與研究，第四十五卷，第六期，2006 年 11.12 月，頁 80。
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義團體之發展與活動頻仍，這些恐怖團體不斷伺機發動攻擊，形成東亞地區安全 的焦點。目前在東南亞地區受到國際恐怖主義侵入的影響，從印尼、菲律賓、新 加坡、馬來西亞延伸到泰國等地，所形成的「恐怖新月地帶」，已成為恐怖主義 發展的新網絡，造成區域安全的嚴重威脅，21 而這些伊斯蘭激進勢力絕大多數 以分離主義為訴求。
儘管美國於九一一事件後始正式向恐怖組織宣戰，然而，恐怖組織的活動在 東南亞並非是新議題，長久以來這些團體擁有武器火力並且以宗教和分離主義為 訴求，頻傳的攻擊事件造成當局維持安全秩序的一大挑戰。以下逐項簡述東南亞 各國主要恐怖主義團體的活動樣貌與分佈位置。
1. 印尼
由於印尼是世界最大的伊斯蘭國家，穆斯林人數達兩億三百萬人，22境內激 進團體的數量較多，分佈亦較廣，可說是美國反恐任務中的一大重點。以下介紹 針對兩個主要在印尼活躍的恐怖主義團體。
(1) 亞齊（Ache）的分離主義
亞齊位於蘇門答臘的北部，天然資源豐富，但由於資源分配不均，該地 區的人民處於窮困的生活條件，1970 年代開始尋求自印尼分離獨立建國。1976 年哈珊迪洛（Hasan Di Tiro）成立以建國為目標的「亞齊蘇門答臘民族解放陣 線」（Aceh Sumatra National Liberation Front, ASNLF），後來演變成「亞齊獨 立運動」（Gerakan Aceh Merdeka, GAM），為爭取亞齊獨立而展開武裝鬥爭，
堪稱東南亞最長的武裝反抗運動。
21 巨克毅，「當前美國的東亞戰略分析」，全球政治評論，第二十一期，2008 年 1 月，頁 26。
22 「報告：全球穆斯林人口破五十億」，自由電子報 2009/10/9，
<http://www.libertytimes.com.tw/2009/new/oct/9/today-int5.htm>
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(2) 「伊斯蘭祈禱團」
在印尼境內最主要的恐怖主義組織是「伊斯蘭祈禱團」，其歷史悠久，
早可溯及 1950 年代的「伊斯蘭之家」（Darul Islam. DI），231990 年代初期形 成以印尼為基地的祕密恐怖團體，勢力範圍包括泰國、馬來西亞、新加坡和 汶萊，組織運作及人員訓練皆來自阿富汗及菲律賓南部，於 1999 年正式成立，
是「基地」在東南亞最重要的合作團體。策劃發動 2002 年峇里島爆炸攻擊獲 得奧薩瑪‧賓拉登的讚揚。24「伊斯蘭祈禱團」的目標是破壞西方國家的利益，
並且主張聯合所有東南亞的穆斯林人口，建立一個泛穆斯林國家，範圍包括 印尼、馬來西亞、菲律賓的民答那峨、泰國南部以及汶萊。策動的罪行包括 2002 年 10 月 12 日印尼峇里島夜總會的爆炸案，造成 202 人死亡，象徵「伊 斯蘭祈禱團」已轉向攻擊軟性目標（soft targets），25例如西方人休閒旅遊地，
不同於以往以軍隊和政府為目標；2003 年 8 月以汽車炸彈攻擊雅加達的萬豪 酒店，12 人喪失性命；2004 年 9 月卡車炸彈攻擊澳洲大使館，造成 11 人死
不同於以往以軍隊和政府為目標；2003 年 8 月以汽車炸彈攻擊雅加達的萬豪 酒店，12 人喪失性命；2004 年 9 月卡車炸彈攻擊澳洲大使館，造成 11 人死