第四章 聯合國專門機構中國席位問題的發展與解決
第二節 因應專門機構席位問題的策略與轉折
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議。198
隔日 5 月 4 日駐阿根廷大使許紹昌回電給外交部，表示中華民國與阿根廷的 外交關係非常危急，如果要再向阿根廷交涉應該集中於兩國的基本關係，不應節 外生枝，故建議直接向阿根廷外交部交涉，但另一方面電文內更提及阿根廷在中 華民國喪失聯合國代表權後，對專門機構的中國代表權案皆以棄權做表態，尤其 2 月 19 日阿根廷與中華人民共和國已宣布「關係正常化」，所以在 ITU 案更不可 能協助中華民國政府。199如此可判斷 5 月 27 日召開的 ITU 大會，在議程安排上 無法獲得主席國阿根廷政府的奧援，使得形勢更加不利於中華民國。
第二節 因應專門機構席位問題的策略與轉折
整體而言，當專門機構要處理代表權案這類政治議題時，進行內部表決是不 可避免的。所以中華民國政府面對各機構處理聯合國建議案時，對外洽詢支持是 必要的動作，一開始先從各機構的秘書處與主席國著手，希望能使各個機構不處 理中國代表權案為目標，但是從第二章的分析中可得之，各專門機構與聯合國間 的協定皆指出當聯合國對各機構提出建議時，各個機構需重視這個建議並展開相 應的作為，在此前提下，要讓各個機構不處理會籍案是不可能的，這點也在前一 節獲得驗證。本節將從國際電信聯盟、世界衛生組織、世界氣象組織三個機構的 案例，探討中華民國政府向外洽助時，其策略內容或是在洽助的過程中有何變通 方法。
一、面對世界衛生組織的策略
中華民國外交部內部報告顯示，聯合國大會於 1971 年 10 月 25 日通過 2758 號決議後，外交部隔天立即向常駐聯合國代表團助歐辦事處下指令，要求駐歐辦 事處研擬如何因應聯合國專門機構可能發生的狀況。接著，11 月 3 日中華民國 外交部將因應專門機構會籍問題的相關指令，告知駐歐辦事處主任鄭寶南，內容
198 「外交部向駐阿根廷大使館去電專號第 924 號」(1972.5.3)，〈國際電信聯合會〉，《外交部檔 案(國組司)》，檔號：639.019/90001/317-319。
199 「駐阿根廷大使館來電專號第 932 號」(1972.5.5) ，〈國際電信聯合會〉，《外交部檔案(國組司)》， 檔號：639.019/90001/324。
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如下：
……(甲)強調聯大第三九六(伍)號決議案對各專門機關無拘束力，各專門 機關對中國代表權問題無須遵照阿案處理。(乙)堅決主張我代表權問題應 由最高權力機關大會處理。(丙)強調各專門機關之專業性，對會籍問題應 採普遍化原則。(丁)防止各專門機關對我代表權問題作無理或非法決定，
如作此決定，我應不予承認，並提出嚴重抗議，必要時聯絡友邦共同否定 此種決議。……200
上述四點指令，內容就是專門機構會籍問題的對外說帖，指示外交人員於恰 助時該如何提出有利的論點以求成功守住專門機構的會籍。從內容來看，第一點 關於聯合國大會的決議案是否適用在專門機構，這在第二章已介紹過，根據各個 聯合國專門機構與聯合國間簽署的協定，專門機構有責任「考量」聯合國大會的 建議案，但從法律上而言，並沒有要完全比照辦理的意思，且從程序上而言，當 專門機構要將聯合國的建議案直接適用於各該組織內，尚需經過內部的討論與表 決。第二點強調各組織的最高權力機關為大會，由於各個專門機構其大會、理事 會時程不同，且如果不是會議期間，如遇有臨時問題需要處理，依各組織公約的 內容規定將由理事會處理，或由一定比例的理事會成員提出要求，召開額外的理 事會，除非是更嚴重的問題或重大議案，才可能召開臨時大會。從現實來看，中 國代表權的問題僅是組織中一個成員國的會籍問題，並非各個專門機構其專業領 域的重大問題，故不可能召開額外的大會或理事會，充其量等到下一次的開會時 程或以全體會員國通訊投票的形式處理，巧合的是，接續 1971 年 10 月 25 日以 後各專門機構的會議時程，皆是理事會而非大會，所以會先討論到聯合國建議案 的就是各機構理事會。而中華民國政府強調的是，各個專門機構的最高權力機關 為大會，所以「中國代表權」的問題應留待大會處理，避免成員數量相對少的理 事會逕行作出不利於中華民國政府的決定。第三點普遍性原則，則是強調各專門 機構成立的宗旨含有擴大各國家參與的精神，所以各組織公約的會員加入條件 中，皆有非聯合國會員國的加入條件，此點尚有時空因素，現今幾乎所有國家皆 為聯合國的會員國，同時因為聯合國成員僅需簽署各專門機構的組織公約即可成 為當然成員，所以聯合國與專門機構的成員是幾乎一致。若把時空拉回到二戰初 期聯合國剛開始運作時，創始會員國為二戰時期的盟軍陣營，戰敗國一方尚未獲 准加入聯合國，加上聯合國屬於一高度政治性組織，又如韓國、德國於二戰後為
200 「世界衛生組織執行委員會通過排我納匪案經過情形節要」(1972.2.19) ，〈1972 年世界衛生 組織(WHO)排我納中共節要〉，《外交部檔案(國組司)》，檔號：639.017/90001/93-97。
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分裂國家的例子，複雜的政治因素，使得東西德直到 1970 年代、南北韓直到 1990 年代才獲准加入聯合國。專門機構制度的設計是要擴大各個專業領域的全球參 與，希望可排除前述複雜的政治因素，所以在會員資格條件中增加非聯合國會員 的申請機制，雖然還是避免不了政治性的表決，但至少使其門檻降低，使所有國 家皆可參與。第四點則是點出後續的因應方針，當聯合國的代表權案戰場如確定 延伸到專門機構，則必須提出抗議，並動員友邦國家在投票時否決相關的議案。
前節提到，1971 年 11 月 11 日 WHO 幹事長甘道夫將聯合國的建議案內容通 知所有成員國，並表示會將建議案提到的中國代表權問題列入執委會及大會議 程。中華民國方面則希望阻止甘道夫將代表權案排入議程，12 月 2 日，中華民 國行政衛生署署長顏春輝致函外交部長周書楷，信函中附上預計致函給甘道夫的 文稿，請外交部提供修改意見。12 月 11 日，致函甘道夫的信件送出，節錄內容 如下：
……世界衛生組織作為一個獨立的且非政治性的國際組織，我們不認為世 界衛生組織必須遵從聯合國的決議。 ……基於世界衛生組織中的中國代 表權問題尚未由組織內的任何成員正式提出，我們希望您能考慮停止您在 信中所提及將中國代表權問題列入議程的想法……201
顏春輝致函甘道夫的用意是，力勸甘道夫在沒有任何執委會成員提出要求將 中國代表權列入議案的前提下，主動將代表權案撤下，並引專門機構案的說帖，
指稱 WHO 應該是一個獨立且非政治性的組織，聯合國的決議案對 WHO 並沒有 約束力。希望可在這樣的論據之下，勸說甘道夫勿將政治性的代表權案排入議程。
1972 年 1 月的 WHO 執委會，中華民國並非 24 個成員國之一，在無法親臨 會議時，只能透過執委會內的友邦國家爭取代表權案的有利立場。在此前，中華 民國政府內部因應 WHO 執委會的論點主要有二。第一點在「策略內容」的部分 已提及，中華民國政府認為，WHO 的最高權力機關應為由全體會員組成的大會，
並非少部分成員組成的委員會，所以中國代表權案不應該執委會討論，需等到 5 月份的大會時再行處理。第二點則是針對執委會委員的屬性是否可處理中國代表
201 筆者自行翻譯。原文為”…We do not think that the World Health Organization as an independent and non-political international body has to abide by a resolution of the United Nations. … Since the question of the Chinese representation in WHO has never been officially raised by any member of the Organization, we hope that you will consider dropping the idea of including the question of Chinese representation in the agenda as has been alluded to in your letter…” 「衛生署長顏春輝致 WHO 幹事 長甘道夫函」(1971.12.11) ，〈1971 年世界衛生組織(WHO)排我納中共情形〉，《外交部檔案(國組 司)》，檔號：633/90093/159-160。
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權議案提出異議，這在 1971 年 12 月 7 日駐歐辦事處主任鄭寶南的電文中被提 及，節錄內容如下：
……依照 WHO 組織法規定，執行委員會委員國應任命一合於衛生專門技術 資格者為執行委員，故就法理而言，該執行委員會無權對我代表權問題作 任何非法決定。……202
此內容顯示執行委員會的委員不一定是各國政府機關的代表，而是由各國任命的 專門技術人員，所以中華民國方面希望可就執委會委員的屬性提出異議，進一步 使專門技術人員組成的執委會不處理代表權的政治性問題。
這兩點因應方式皆可從執委會的開會過程得到驗證，當 1972 年 1 月 26 日敘 利亞代表首先發言要求執委會應該依循聯合國的決議，向 WHO 大會建議承認中 華人民共和國為中國的唯一代表之時，美國代表則主張中國代表權案應留待大會 處理，同時執委會的委員屬技術專家性質，不應處理代表權議案。但是法國與義 大利代表提議要求 WHO 法律部門就執委會是否能在代表權議案上對大會作出 建議表示意見，WHO 法律室主任答覆執委會可以對代表權問題作出決議，作為 對 WHO 大會的建議。203所以，代表權的問題最終仍是交付表決。
1972 年 1 月份的 WHO 執委會後，中華民國政府於隔日 1 月 27 日向 WHO 幹事長甘道夫遞交抗議函，要求甘道夫發送給所有會員國，甘道夫於 2 月 18 日 將中華民國的抗議函轉交給各個成員國。204
抗議函的內容主要指出兩點，首先是執委會的權責問題，依據 WHO 憲章，
組織的最高權力機關應為大會，執委會無權處理代表權問題，這點在介紹因應策 略時亦提過，另外一點是中華民國重申其為組織的創始會員國，且一直與 WHO
組織的最高權力機關應為大會，執委會無權處理代表權問題，這點在介紹因應策 略時亦提過，另外一點是中華民國重申其為組織的創始會員國，且一直與 WHO