中華民國在聯合國專門機構席位喪失之研究(1971-1972) - 政大學術集成

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(1)國立政治大學台灣史研究所碩士學位論文. 中華民國在聯合國專門機構席位喪失之研究治. 政. 大. 立 (1971-1972). ‧ 國. 學. The Study on the Republic of China’s loss of seats in the. ‧. Specialized Agencies of the United Nations (1971-1972). n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：陳文賢教授研究生：石君灝撰. 中華民國 104 年 1 月.

(2) 立. 政治大. ‧ 國. 學. 本論文獲 2015 年台灣教授協會 ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 台灣研究優良博碩士論文獎助 Ch. engchi. i Un. v.

(3) 立. 政治大. ‧ 國. 學. 本論文獲新台灣和平基金會 ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第二屆台灣研究博碩士論文獎 Ch. engchi. i Un. v.

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(5) 摘要本論文以中央研究院近代史研究所所典藏的「外交部檔案」為主，輔以聯合國年鑑與相關聯合國專門機構的資料，首先整理出中華民國喪失各專門機構席位的時序與過程，接著探討中華民國政府是否有何事前的應對策略，並嘗試探究中華民國政府在喪失聯合國中國代表權以後，面對專門機構席位問題的態度是否具彈性思維。聯合國專門機構僅是一個代表性的名詞，本質上就是一個由各國政府代表組成的國際組織，一個國際組織與聯合國經濟暨社會理事會簽署合作協定後，就成為聯合國專門機構。兩者之間互不隸屬，是屬於合作的關係，意即一個國家若喪失聯合國的席位，並不代表同時喪失專門機構的席位，需再由專門機構討論之。. 政治大. 現今聯合國共有 19 個專門機構，1971 年時則是擁有 13 個專門機構。. 立. 中華民國在 1971 年喪失聯合國中國代表權之前，在 13 個聯合國專門機構. ‧ 國. 學. 中，除了聯合國糧食及農業組織(FAO)為觀察員外，其餘 12 個專門機構皆擁有會員國資格。而擁有會員國資格的專門機構中，除了 4 個金融性專門機構於 1980. ‧. 年時才喪失席位，其餘 8 個專門機構則先後於 1971 年 10 月下旬至 1972 年 5 月下旬間陸續喪失席位，本研究探討的就是這一段時間。而由於資料與篇幅的限. y. Nat. sit. 制，選擇世界衛生組織(WHO)、世界氣象組織(WMO)與國際電信聯盟(ITU)三個. er. al. n. 應的過程。. io. 專門機構，深入探討中華民國喪失聯合國專門機構席位以及中華民國政府如何因. Ch. engchi. i Un. v. 由本文的討論可知道，聯合國大會 396 號決議案與 2758 號決議案與此議題息息相關，396 號決議案決定了當一國政府的代表權發生爭議時，聯合國體系各組織應顧及聯合國大會的態度，而 2758 號則決定了聯合國中國代表權的歸屬。兩個決議案是專門機構處理中國席位問題的關鍵。而中華民國面對聯合國專門機構席位問題時，其態度是認為中華人民共和國的加入，並不能以排除中華民國為前提，但席位問題的屬性卻是聯合國中國代表權問題的延伸，也就是說，聯合國專門機構要處理的是機構內「誰來代表中國」的問題。事實上，在那段時間，立場較親近中華民國的國家曾推動類似於「兩個中國」或「一中一台」的提案，希望中華民國與中華人民共和國同時存在於聯合國專門機構之中，只是中華民國政府卻未主動與這些國家合作，使得相關議案未獲通過。本論文另外發掘當時介於行政院與外交部之間的決策單位，此單位是由當時 i.

(6) 的行政院政務委員葉公超主持，邀請行政院各部會首長成立的跨部會小組，名為光華小組，運作時間起於 1971 年 11 月下旬，至 1972 年 5 月底結束，旨在因應中華民國喪失聯合國中國代表權後，所引發的後續外交鉅變效應，處理議題的內容亦包含專門機構的席位問題。聯合國專門機構的席位議題，如同聯合國大會 2758 號決議案，只處理了「誰來代表中國」的問題，實際上台灣地位的議題並沒有被提及，留有彈性空間。而現今台灣的困局在於，要成為聯合國專門機構正式會員的條件必須是個國家，所以目前首要處理的，仍是國家定位的問題。從本研究中可知道，中華民國在聯合國專門機構的會籍問題，本質就是中國代表權問題，如果使用中華民國名義申請加入聯合國專門機構，無疑是抵觸 1971 年至 1972 年間各個專門機構的決議，這些決議已闡明「China」席位的歸屬，如此一來，其阻力只有更大而已。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 關鍵字：聯合國專門機構、聯合國大會 396 號決議案、聯合國大會 2758 號決議案、行政院光華小組、世界衛生組織、世界氣象組織、國際電. ‧. 信聯盟. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i Un. v.

(7) 目錄. 第一章緒論...................................................................................................................................... 1 第一節研究動機 ................................................................................................................................ 1 第二節研究目的 ................................................................................................................................ 6 第三節研究回顧 .............................................................................................................................. 10 第四節研究方法與史料運用 .......................................................................................................... 16 第五節章節安排 .............................................................................................................................. 17 第二章聯合國專門機構與聯合國大會相關決議案 ....................................................................... 18 第一節聯合國專門機構的地位 ...................................................................................................... 18. 政治大第三節聯大 2758 號決議通過後各專門機構的發展概略 ............................................................ 36 立第三章中華民國政府對聯合國專門機構席位的因應：行政院光華小組的角色 ......................... 45 第二節聯合國大會 396 號決議 ...................................................................................................... 27. ‧ 國. 學. 第一節草創時期 .............................................................................................................................. 46 第二節對國際組織預算的經費轉移 .............................................................................................. 50. ‧. 第三節專門機構案分析 .................................................................................................................. 60 第四節光華小組的終止 .................................................................................................................. 66. y. Nat. sit. 小結 ................................................................................................................................................... 68. er. io. 第四章聯合國專門機構中國席位問題的發展與解決 ................................................................... 70. al. n. iv n C 第二節因應專門機構席位問題的策略與轉折 83 h e n g.............................................................................. i U h c 第三節會員國傾向與洽助國的立場 .............................................................................................. 97 第一節專門機構處理中國席位的做法 .......................................................................................... 70. 小結 ................................................................................................................................................. 109 第五章結論.................................................................................................................................. 111 徵引書目 ....................................................................................................................................... 116 附錄 ............................................................................................................................................... 122. iii.

(8) 表目錄. 表 1-1：聯合國專門機構組織列表以及 1971 年的狀態 ................................................................... 6 表 1-2：中華民國在各個聯合國專門機構、GATT 及 IAEA 喪失席位之時序表 ........................... 9 表 2-1：聯合國專門機構以非聯合國會員國申請加入之表決標準暨法條來源列表 ..................... 22 表 2-2：各專門機構兩機關名稱一覽表 .......................................................................................... 25 表 2-3：聯合國專門機構大會及理事會開會間隔一覽表 ............................................................... 26 表 2-4：中華民國喪失各專門機構席位之時序列表 ....................................................................... 43. 政治大表 3-2：60 年(至 12 月底止)中華民國對聯合國各機構暨各專門機關會費與捐款一覽表 ............ 53 立. 表 3-1：行政院光華小組開會時間列表 .......................................................................................... 46. ‧ 國. 學. 表 3-3：光華小組歷次會議關於專門機構案的議案統計表 ........................................................... 60 表 3-4：光華小組各次會議中有關專門機構案的「從略」記錄表 ................................................ 65. ‧. 表 4-1：1970-1972 年 ROC 與 PRC 邦交國數量變化 ................................................................... 98 表 4-2：1971.10.25-1972.12.31 有關國家與 ROC、PRC 外交關係變動列表 ............................... 99. y. Nat. io. sit. 表 4-3：世界衛生組織(WHO)第 49 屆執委會成員所屬國與中華民國的外交關係一覽表 ......... 100. n. al. er. 表 4-4：1972 年度世界衛生組織(WHO)全體會員國與中華民國的外交關係一覽表 .................. 100. i Un. v. 表 4-5：世界氣象組織(WMO)第 24 屆理事會成員所屬國與中華民國的外交關係 .................... 102. Ch. engchi. 表 4-6：1972 年度世界氣象組織(WMO)全體會員國與中華民國的外交關係一覽表 ................. 103 表 4-7：國際電信聯盟(ITU)第 27 屆理事會成員所屬國與中華民國的外交關係一覽表 ............ 104 表 4-8：1972 年度國際電信聯盟(ITU)全體會員國與中華民國的外交關係一覽表..................... 105. iv.

(9) 第一章緒論. 第一節研究動機在台灣，生於斯，長於斯，至今為止，對於所謂國際空間的感受，是從「中華台北(Chinese Taipei)」一詞而開展，不論是從網路新聞、電視媒體、報章雜誌等管道接收到的訊息皆傳達了台灣無法獲得正常的國際承認與國際參與的訊息，不管是以中華民國或以台灣之名都無法得到應有的地位。同時，在爭取國際地位之時，尚有絕對無法讓生活在台灣的人可迴避的問題存在，即國家認同與國家定位。. 立. 政治大. 從小到大，我們知道參加奧運等運動賽事的國家隊，是以「中華台北」名義. ‧ 國. 學. 參賽，而參與非運動性質的國際組織，如果不能以中華民國或台灣的稱謂參與國際組織，或以「中華台北」名稱代替之。到了高中、大學時期，從媒體訊息管道. ‧. 得知，中華台北此名稱，是循「奧會模式」而來，意思是中華民國方面參與國際活動的名稱、頭銜以中華台北之名赴會，是從奧運開始，並成為一個慣例。從另. Nat. sit. y. 一個角度發想，學業生涯從小學中、高年級開始，生活中讓我們感興趣的元素加. al. er. io. 入了三國志、西遊記等足以吸引小朋友的題材，配合著國中、高中以政府立場為. n. 出發點的「正統」歷史教育，闡述「中國」的概念，並直言「大陸地區」本屬正. Ch. i Un. v. 統的中華民國，國共內戰失利後政府轉進台灣，但中華民國仍擁有大陸地區的主. engchi. 權。如此文化陶冶與歷史教育的二重引導與一元的歷史思維，中華人民共和國、中華民國、中國、大陸、中國大陸、中華等辭彙變得異常曖昧，易使人混淆。前述兩個層面的經驗，埋下了吾人關切台灣國際空間議題的種子。研究所初期，因緣際會之下翻閱了比自己出生年代還要早的 1950 年至 1960 年之《中央日報》，在 1960 年 6 月至 8 月的新聞中，發掘出羅馬奧運系列的報導， 1. 1. 此系列報導呈現了 1960 年之時，國際奧林匹克委員會(International Olympic. 現今之奧運用詞，在 1981 年以前，報導中皆使用世運一詞。1981 年的首屆世界運動會(The World Games)以後，始有奧運(The Olympic Gams)與世運之別，奧運受限於時間、場地等因素，可舉辦的項目有限，故可列入奧運比賽項目的運動類別多屬主流運動，各個項目都有其所屬的單項運動國際總會(International Federation)，1980 年部分被視為非主流的單項運動的國際總會會長決定舉辦世界運動會，推廣運動，故世運比賽項目，都是奧運所沒有列入的。崔家琪編著，《世運從高雄出發》(高雄：高市文獻會，2008)。 1.

(10) Committee, IOC)要求中華民國奧林匹克委員會在羅馬奧運時須以「TAIWAN」名稱參賽，惟在 IOC 的會籍名稱仍是維持中華民國奧委會，此舉受到中華民國官方強烈抗議，將政治因素帶入神聖的奧林匹克殿堂之中，2對比 50 多年後的今天，來自台灣的代表隊以「中華台北」名義參賽，當部份台灣人疑惑著為何不能以台灣名義參與國際運動賽事的同時，卻不知道早在 50 多年前，IOC 即已要求來自台灣的運動代表隊不能使用「China」做為代表隊名稱，須以「Taiwan」名義參賽，否則將影響參賽資格。國際奧委會以及奧運的情形可做為一個例子，觀察 1949 年台灣海峽兩岸的情勢。1949 年中國國民黨政府因內戰失利撤退到台灣以後，實際上已分為在所謂大陸地區的中華人民共和國政府，以及在台灣的中華民國政府。國際上，中華民國政府與中華人民共和國政府皆在爭取自己是唯一代表「中國」的政府，中華. 政治大. 人民共和國成立以後，主張國民黨政府自國共內戰中失敗，再也無法代表中國人. 立. 民，故中華人民共和國政府才是代表中國的唯一合法政府。3奧運賽場上，1949. ‧ 國. 學. 年後首次遇到參賽權爭議是在 1952 年的赫爾辛基奧運，主辦單位該讓哪一個代表隊參賽抑或讓兩個代表隊接參賽成為一大問題，爾後每逢夏季奧運、冬季奧運. ‧. 皆遇有類似的爭議問題，並擴及亞運等運動賽事。然而，國際奧委會憲章本身已闡明，國際奧委會並非是政府間組織，其定位為非政府組織，不會有政治、性別、. sit. y. Nat. 種族等任何形式的歧視。4但從歷史事實而言，國際奧委會處理會籍問題時，仍. io. er. 是無法避免處理政治性議題。劉進枰的研究中即指出，國際奧委會對於兩岸會籍問題因主席的態度而異，1950 年代時任主席的布倫達治(Avery Brundage)對此議. n. al. Ch. i Un. v. 題持開放且務實的態度，希望同時讓在台北的中國奧委會與在北京的中國奧委會. engchi. 共存於國際奧委會，一方面不接受北京的中國奧委會所提要求排除來自台灣的奧委會參與國際奧委會及其一切活動的請求，另一方面，要求在台北的中國奧委員會能正名，要求其更名為台灣，使名稱上不再代表全中國僅代表台灣，以求實際的代表性。5然而，真正讓中華民國代表隊發生參賽危機的轉捩點，是在 1971 年聯合國大會通過 2758 號決議之後，聯大決議的結果使得中華民國喪失了聯合國中國代表權，連帶影響的不僅是在各個政府間國際組織的會籍受到挑戰，在非政府組織亦然。1976 年蒙特婁奧運就發生加拿大政府基於政治因素拒絕中華民國 2. 《中央日報》，1960 年 8 月 27 日，第一版。世界知識出版社編，《中華人民共和國對外關係文件集第一集(1949-1950)》(北京：世界知識出版社，1957)，頁 85-87。 4 International Olympic Committee, Olympic Charter, Lausanne, Switzerland: International Olympic Committee, 2013, pp. 16-17. 5 劉進枰，〈中華民國奧林匹克委員會會籍演變之歷史考察～1949－1981～〉(台北：國立台灣師範大學體育研究所碩士論文，1995 年)，頁 29-42。 2 3.

(11) 代表隊入境，禁止中華民國代表隊使用其國號、國旗、國歌與制服，要求改變代表隊名稱參賽，此事件突顯了會籍爭議問題，也驗證了喪失聯合國代表權後，日益險峻的國際空間問題。國際奧委會的爭議，直到了 1981 年 3 月 23 日國際奧委會與在台北的中國奧委會簽訂「洛桑協定」，確定了台灣方面的國家奧委會之名稱為中華台北奧委會，同時也保障其地位及權益。以 IOC 為例，往後以中華台北為名參與國際活動的情形，稱為「奧會模式」。6 從「奧會模式」的發展過程，可觀察到中華民國在國際非官方組織中的會籍爭議脈絡，尤其要認知到這個議題是自 1949 年起，當台海兩岸各有一個中國政府聲稱自己才是唯一、正統且合法的代表，該爭議就一直發展下去，這並非在 1971 年聯合國大會通過 2758 號決議後才突然產生，只是 2758 號決議案著實是這個議題的關鍵事件，1949 年到 1971 年間，不管在那個國際場合都會有中華民. 政治大. 國政府是否足以代表中國的質疑聲浪存在，惟中華民國受惠於其原先在聯合國內. 立. 的席位與美國在中國代表權議題上的支持，皆可安然過關。只是當聯合國大會通. ‧ 國. 學. 過 2758 號決議後，使得往後各個國際組織如遇有中國問題，通常是以聯合國的模式處理，亦即由中華人民共和國政府取代中華民國政府的中國席位，將在台灣. ‧. 的中華民國拒之門外，如此一來，國際空間即被嚴重限縮。. y. Nat. 2011 年 12 月 22 日的電視節目上，製作單位邀請民眾對立委參選人提問，. sit. 一位公民提問人向立委參選人錢薇娟詢問，關於錢對於 2001 年台北市舉辦亞洲. al. er. io. 盃女子錦標賽，觀眾攜帶國旗入場遭到取締一事的看法，錢薇娟回應在奧會模式. n. iv n C 事實。錢薇娟的說法本質上來談是沒錯的，1981 h e n g c h i 年U3 月 23 日中華民國的奧委會裡，中華民國國旗本來就不應該出現在會場，一般民眾需要被教育且認知到這個 7. 與 IOC 所簽訂的洛桑協定裡，載明「中華台北奧委會(Chinese Taipei Olympic. Committee)」的正式名稱，其會旗、會歌等均需更改，故中華民國的國旗是不能出現在會場的。不過，錢薇娟的回應只陳述了事實，卻完全忽略在洛桑協定以前的歷史脈絡。 1952 年至 1958 年間中華人民共和國的「中華全國體育總會」亦存在於 IOC，但是中華人民共和國方面堅持一個中國原則，於 1958 年退出。8中華民國方面， 6. 湯銘新編著，《我國參加奧運滄桑史(下篇)》(台北：中華台北奧林匹克委員會，2000)，頁 457-479。 7 自由時報電子報，http://news.ltn.com.tw/news/local/paper/575449，最後瀏覽日期：2014 年 6 月 26 日。2011 年 12 月 22 日壹電視節目，影片取自 http://www.youtube.com/watch?v=Zhp0BCIaK5I，最後瀏覽日期：2014 年 6 月 26 日。 8 湯銘新編著，《我國參加奧運滄桑史(下篇)》(台北：中華台北奧林匹克委員會，2000)，頁 131。 3.

(12) 在 1959 年以前其會籍名稱是承自大陸時期的「中華全國體育協進會」，IOC 考量現實情形要求在台北的中國奧會必須改名，同一時間 IOC 轄下的籃球運動總會已要求改名為「台灣」，但中華民國政府堅持以「台灣」為名不具代表性，其表示中華民國實際控制的領域除台灣島外尚涵蓋澎湖、金門、馬祖。必須更名的前提之下，中華民國政府的因應方式是將名稱改為「中華民國奧林匹克委員會」以化解危機，且這個名稱單方面將無損其代表中國的權益，不過，1960 年的羅馬奧運仍然被 IOC 要求以台灣為名參賽。中華民國政府在 1950 年代基於基本國策，名稱上堅持代表全中國，惟 IOC 基於現實情形要求更名為「台灣」，但中華民國政府以其實際控制區域尚有澎湖、金門、馬祖等地拒絕改名台灣，而使用「中華民國奧林匹克委員會」名稱。9只是，在名稱上，基於中華民國政府的法統立場，並考量到「兩個中國」的現實性，此點應無爭議，惟提出實際控制區域不僅. 政治大. 限於台灣的理由是太過牽強，畢竟台灣已幾乎是中華民國實際有效統治區域。. 立. 1960 年至 1972 年間，IOC 之會籍名稱已無虞之後，中華民國政府則致力於. ‧ 國. 學. 參賽名稱的「正名」，期盼以「中華民國」名義參與運動賽事。1971 年 10 月喪失聯合國代表權後，時程上 1972 年的慕尼黑奧運尚不受影響，但 1976 年的蒙特. ‧. 婁奧運，不僅是代表隊名稱，連會籍問題也開始受到挑戰。中華人民共和國政府基於一個中國的原則，要求排除中華民國的代表，但 IOC 的定位是非政府組織，. sit. y. Nat. 其宗旨為推廣世界上的體育活動，IOC 並非以「成員取代」的角度看待此議題，. io. er. 其態度認為中華人民共和國實際控制的體育行政區域不包含台灣，應以「新成員」的角度看待中華人民共和國，且 IOC 認知一會員的加入不應以排除另一會員為. n. al. Ch. i Un. v. 條件，以保障在台北與在北京的中國奧委會皆可同時參與 IOC。然而，2758 號. engchi. 決議的間接影響下，IOC 轉而要求中華民國奧委會改名，更改含有 China 的會籍名稱，以迎接中華人民共和國的加入，另一方面，中華民國奧委會仍是基於其一貫立場絕不接受更名為台灣。10此實狀況陷入膠著，中華民國政府處在既不能獲准使用中國(China)名稱但也不接受台灣(Taiwan)名稱的立場，為往後種下以 Chinese Taipei 取代 Republic of China 的遠因。在必須改名的前提下，從 1960 年前後開始的名稱爭議，Taiwan 一直不是中華民國政府可接受的選項之一，對比半世紀後的現在，當我們接受奧會模式的同時，似乎洛桑協定以前的事實並沒有被完整告知。綜合前面的敘述，吾人可從國 9. 張啟雄，〈1960 年前後中華民國對國際奧委會的會籍名稱之爭〉，《中央研究院近代史研究所集刊》，14(2004.6)，頁 103-153。 10 劉進枰，〈中華民國奧林匹克委員會會籍演變之歷史考察～1949－1981～〉(台北：國立台灣師範大學體育研究所碩士論文，1995)，頁 87-92。 4.

(13) 際奧委會這個非政府組織的案例做發想，延伸並觀察其他政府間組織的會籍問題。由於國際組織會籍爭議的轉捩點是 1971 年的聯合國大會 2758 號決議案，以此為出發點將視角轉移到政府間國際組織。在 2758 決議的基礎上，本文將選定與聯合國存有緊密合作關係的國際組織深入探討，這些目標組織歸屬在聯合國體系，以專門機構(specialized agencies)稱之。聯合國專門機構只是一個名詞，其本質就是一個政府間國際組織，要成為聯合國專門機構的要件就是一個國際組織與聯合國經濟暨社會理事會簽署協定，此協定內載明了該國際組織成為聯合國專門機構。另一方面， 2009 年 9 月 15 日報載，中華民國政府決定停止自 1993 年以來委由友邦提案推動參與聯合國的行動，改為爭取參與聯合國專門機構，鎖定具功. 政治大織可列為未來推動參與 IGO 的主要目標之一。 2008 年總統大選，台灣二次政立黨輪替後，國民黨政府於外交上主打「外交休兵」策略，取消爭取參與聯合國的能性且政治性低的政府間組織(IGO)，外交系統建議國際民航組織與世界氣象組 11. ‧ 國. 學. 行動，改參與如聯合國專門機構的國際組織。然而，中華民國在 1971 年聯合國大會通過 2758 號決議以前，不僅是聯合國的會員國，也是這些專門機構的會員. ‧. 國，顯然在現今中華民國在這些專門機構已無會籍，1971 年以後究竟發生了什. sit. y. Nat. 麼事？而且又怎麼影響到現在的台灣？這兩個問題為本研究提供出發點。. er. io. 此外，在本論文中所主要探討的聯合國專門機構、聯合國週邊組織、代表權、會籍及席位等名詞，為論述能更加清楚的呈現起見，先界定如下：. al. n. iv n C hengchi U 聯合國專門機構(Specialized agencies)：聯合國專門機構本質為一政府間國際組. 織，一個國際組織成立的當下或若干年後，經與聯合國經社理事會簽署協定而被賦予聯合國專門機構的地位，但與聯合國並非互為隸屬關係，是一個獨立自主的個體。現今專門機構共有 19 個，1971 年時有 13 個。而現今被歸類在聯合國相關組織(related organizations)的國際原子能機構(IAEA)與世界貿易組織(WTO)，因 1971 年時尚未存有「相關組織」的分類，在聯合國文件中，依慣例與專門機構放在一起，故在當時的聯合國年鑑與外交部檔案中，有 15 個專門機構的錯覺，但實際上 IAEA 與 WTO 前身之 GATT，非屬專門機構，1971 年僅有 13 個專門機構。「中國代表權」釋疑：在聯合國、聯合國專門機構的議題上，對於是否擁有席位 11. 《聯合報》，2009 年 9 月 15 日，A13 版。 5.

(14) 於國際組織中的用辭因立場而異，就國際組織官方而言，中華民國、中華人民共和國的會籍爭議問題，是「代表權」問題，意即在國際組織中有一席位名稱為「中國(China)」，而現今在現實層面有兩個不同政權要爭取這一個席位，故在 1971 年開始遇到的爭議問題，事實上並非排除中華民國的「會籍」，而僅是處理誰來代表「中國」。但就中華民國政府立場而言，當國際組織討論到「代表權」問題時，中華民國政府必須「維護權益」，維護她仍是「中國」席位的唯一代表，倘若國際組織通過決議「排我納匪」，也就是讓中華人民共和國代表中國，那中華民國政府便宣稱從那時起退出該國際組織的運作。故本研究在辭彙運用上，在以國際組織官方立場或國際法角度，則使用「代表權」一詞，在以中華民國政府的立場論述，使用「會籍」或「維護權益」等辭彙。以研究角度而言，則盡量使用「席位」一詞。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第二節研究目的. 1971 年 10 月 25 日聯合國大會通過 2758 號決議後，隔日 10 月 26 日聯合國. ‧. 秘書長宇譚(U Thant)將 2758 號決議的結果通知各個聯合國專門機構，希望各個. sit. y. Nat. 專門機構能儘速採取動作，處理各組織內的中國代表權問題，使中華人民共和國政府在各組織內取得中國席位，並排除中華民國政府的代表，而議案原文是使用. io. n. al. er. 「蔣介石的代表」一詞。12多數的專門機構均在 1972 年年中以前的預定集會通. i Un. v. 過類似的議案，使 2758 號決議適用於各專門機構，只有國際貨幣基金以及世界. Ch. engchi. 銀行集團的 3 個專門機構，計 4 個金融性的專門機構直到 1980 年才處理完畢，故今日中華民國在任一個聯合國專門機構均無會籍。據聯合國官方網站顯示，現今分類在「聯合國專門機構(Specialized Agencies)」下的國際組織計有 19 個。包含較為一般所熟知的世界衛生組織、國際民航組織、世界氣象組織、聯合國教科文組織、世界銀行集團、國際貨幣基金等國際組織。而除了在 1971 年以後新成立的專門機構以外，中華民國在 1971 年喪失聯合國代表權以前，是許多專門機構的會員國之一，詳如表 1-1。表1-1：聯合國專門機構組織列表以及 1971 年的狀態序 12. 組織名稱. 縮寫. 1971 年以前. 1971 年以前. United Nations, Yearbook of the United Nations 1971, New York: Department of Public Information, United Nations, 1974. 6.

(15) 號. 是專門機構. 會籍狀態. 1. 聯合國糧食及農業組織. FAO. . 觀察員. 2. 國際民用航空組織. ICAO. . 會員. 3. 國際農業發展基金. IFAD. -. 4. 國際勞工組織. ILO. . 會員. 5. 國際海事組織. IMO. . 會員. 6. 國際貨幣基金組織. IMF. . 會員. 7. 國際電信聯盟. ITU. . 會員. 8. . 會員. 9. 聯合國教育、科學及文化組織 UNESCO 聯合國工業發展組織 UNIDO. -. 10. 萬國郵政聯盟. UPU. . 會員. 11. 國際復興開發銀行. IBRD. . 會員. 12. 國際投資爭端解決中心. 13. 國際開發協會. 會員. 14. 國際金融公司. 治政IDA  大  IFC. 15. 多邊投資保證機構. 16. 世界衛生組織. WHO. . 17. 世界知識產權組織. WIPO. -. 18. 世界氣象組織. WMO. . 19. 世界旅遊組織. UNWTO. -. ‧. ‧ 國. -. 學. MIGA. 會員會員會員 -. Nat. y. 立. ICSID. sit. 註 1：現今專門機構資訊取自聯合國官方網站，組織與架構頁面，. io. er. http://www.un.org/en/aboutun/structure/index.shtml，最後瀏覽日期：2015 年 1 月 10 日。註 2：1971 年會籍資料參考自「關於我退出聯合國後在各種國際機構會籍變動之概況」(1972 年. n. al. i n C U hengchi 究院近史所檔案館藏，檔號：656.41/91001。. v. 10 月 11 日)，〈我退出聯合國後在各種國際機構會籍變動情形〉，《外交部檔案(國組司)》，中央研. 註 3：表列 19 個專門機構，其中於 1971 年有 13 個為專門機構，餘下 6 個是在 1971 年以後才成為專門機構，以 UNIDO 為例，1966 年，UNIDO 經第 21 屆聯合國大會 2152 號之決議而成立，直至 1975 年第 7 次特別大會之 3362 決議後，才成為聯合國專門機構。參考自聯合國工業發展組織網站，歷史沿革頁面，http://www.unido.org/en/who-we-are/history.html，最後瀏覽日期：2015 年 1 月 10 日。以及聯合國官方網站，各決議資訊頁面， http://research.un.org/en/docs/ga/quick/special，最後瀏覽日期：2015 年 1 月 10 日。. 另有一個分類是「相關組織(Related Organizations)」，此分類下有 4 個國際組織，分別為國際原子能機構(IAEA)、全面禁止核試驗條約組織籌備委員會 (CTBTO)、禁止化學武器組織(OPCW)、世界貿易組織(WTO)。131971 年時，中 13. 聯合國官方網站，組織與架構頁面，http://www.un.org/en/aboutun/structure/index.shtml，最後瀏 7.

(16) 華民國政府擁有 IAEA 的會員國資格以及 WTO 前身的關稅暨貿易總協定(GATT) 的觀察員資格。而 1971 年聯合國的文件中尚無「相關組織」的分類，中華民國外交部檔案亦說明，IAEA 與 GATT 依聯合國慣例會與 13 個聯合國專門機構一起呈現，而有 15 個專門機構存在的現象。14實際上，各專門機構透過經社理事會與聯合國互動，而 IAEA 與 GATT 雖向大會負責，也是與聯合國有關係的國際組織，但因為沒有與聯合國經社理事會簽署合作協定而擁有專門機構的地位。然而，即便是國史館主編的《中華民國史外交誌(初稿)》，對於這部分的編纂記載甚少，也未特別區分專門機構與相關組織間的差異。15 在聯合國專門機構的議題上，常會被認知為，當中華民國喪失聯合國代表權以後，意謂著在同時間失去所有專門機構的會籍，但事實上並不然。雖然 1971. 政治大只有四個金融性專門機構保有席位，即便是是這樣的狀況，也絕不能以同時失去立的「包裹式概念」論之。聯合國專門機構是有獨立系統的國際組織，這些組織成. 年 10 月 29 日起至 1972 年 5 月 28 日的七個月間，就喪失了九個專門機構的席位，. ‧ 國. 學. 為聯合國專門機構以前，多半已是一般性的國際組織，藉由與聯合國經社理事會之間所簽署的協定成為聯合國專門機構，其中如萬國郵政聯盟早於 19 世紀已成. ‧. 立，並曾與聯合國前身之國際聯盟存有合作關係。. Nat. sit. y. 1971 年 10 月 25 日中華民國因 2758 號決議案喪失聯合國代表權後，聯合國. er. io. 專門機構地位的特殊性使得這些組織將是聯合國直屬機關以外，首波面臨處理中國代表權的國際組織，這樣的過程在現有研究中並不多見，所以呈現專門機構席. n. al. Ch. i Un. v. 位爭議的過程，以及觀察中華民國在聯合國專門機構如何面對會籍爭議，是本研. engchi. 究的兩大目標。釐清了 1970 年代的聯合國專門機構會籍問題的本質後，未來才有辦法更進一步探討台灣的國際參與問題。從研究範圍與時間斷限而論，本研究將介紹中華民國喪失各個專門機構席位的過程，1971 年之時，不包含 GATT 與 IAEA，聯合國專門機構計 13 個。受限於篇幅與資料限制等因素，在第四章將選出資料較完整且具代表性的 3 個機構深入探討，分別是世界衛生組織(WHO)、世界氣象組織(WMO)、國際電信聯盟 (ITU)。至於其他 10 個機構，因聯合國糧農組織(FAO)僅具觀察員地位，聯合國覽日期：2015 年 1 月 10 日。 14 「關於我退出聯合國後在各種國際機構會籍變動之概況」(1972 年 10 月 11 日)，〈我退出聯合國後在各種國際機構會籍變動情形〉，《外交部檔案(國組司)》，中央研究院近史所檔案館藏，檔號：656.41/91001。 15 國史館中華民國史外交志編纂委員會編，《中華民國史外交志(初稿)》(台北：國史館，2002)。 8.

(17) 教科文組織(UNESCO)、國際勞工組織(ILO)、國際民航組織(ICAO)、萬國郵政聯盟(UPU)、政府間海事諮詢組織(IMCO)這 5 個專門機構雖是會員國但資料相對來說較不齊全，故不深入探討。另外因受限於主要史料《外交部檔案》僅開放到 1975 年，所以無法深入研究 1980 年才喪失席位的 4 個金融性專門機構。綜上所述，本研究將時限訂在 1971 年至 1972 年，主要討論的目標組織有 3 個，其他 10 個組織席位喪失的歷程僅做概括性的介紹，而 GATT 與 IAEA 雖非屬 13 個聯合國專門機構，但兩者處理中國代表權的方式與專門機構差不多，故在第二章提到專門機構案的發展概略時還是會納入探討的範疇。表 1-2 列出中華民國在 13 個專門機構、GATT 與 IAEA 喪失席位的時間序。表1-2：中華民國在各個聯合國專門機構、GATT 及 IAEA 喪失席位之時序表序號. 縮寫. 名稱. 退出日期. 備註. 1. UNESCO. 2. GATT. 1971.11.16. 非專門機構/ 觀察員. 3. ILO. 國際勞工組織. 1971.11.16. 4. IAEA. 國際原子能機構. 1971.11.16. 5. ICAO. 國際民航組織. 1971.11.19. 6. FAO. 糧農組織. 1971.11.25. 7. WMO. 世界氣象組織. 1972.02.14. 8. UPU. 萬國郵政聯盟. 1972.04.13. 9. WHO. 世界衛生組織. 1972.05.10. 10. IMCO. 11. ITU. 12. IMF. 13. IBRD. 國際復興開發銀行. 1980.05.15. 14. IDA. 國際發展協會. 1980.05.15. 15. IFC. 國際金融公司. 1980.05.15. 政治 1971.10.29 大. 聯合國教科文組織. 非專門機構觀察員. n. er. io. sit. y. ‧. Nat. al. 學. ‧ 國. 立關稅貿易總協定. 1972.05.23 iv n C 國際電信聯盟 h e n g c h i U1972.05.28 國際貨幣基金 1980.04.17. 政府間海事諮詢組織. 註：參考整理自 United Nations, Yearbook of the United Nations 1971. United Nations, Yearbook of the United Nations 1972. 「關於我退出聯合國後在各種國際機構會籍變動之概況」(1972 年 10 月 11 日)，〈我退出聯合國後在各種國際機構會籍變動情形〉，《外交部檔案(國組司)》，中央研究院近史所檔案館藏，檔號：656.41/91001。 Yu, Kuan-Tsyh(俞寬賜), “The relationship between the Republic of China and United Nations specialized agencies.” Chinese Yearbook of International Law and Affairs, 12(1992-1994), pp. 42-66.. 9.

(18) 第三節研究回顧本研究標的為聯合國專門機構，旨在探討中華民國於 1971 年因聯合國大會 2758 號決議喪失聯合國中國代表權後，緊接著在這些專門機構喪席位的歷程，以及瞭解每一個專門機構對代表權案的態度與中華民國政府本身對此危機的應對策略與態度。與本文較直接相關的研究可能因為史料或預期結果已成定局等因素，使得專文探討本議題的研究不多，但仍可從專門機構的相關研究中獲取背景性的理解。相關的研究議題常見有聯合國專門機構與聯合國之間的關係、聯合國專門機構本身的功能性與中華民國政府在參與國際組織上的策略等議題。相關研究從研究內容的類別，將分下列幾類回顧： (一) 聯合國專門機構的法律地位. 立. 政治大. 相關研究以王仁宏的〈聯合國之會籍及其與聯合國專門機構之會籍的關係〉. ‧ 國. 學. 為起始，16王仁宏於 1971 年 12 月見刊於台大法律學刊的研究，開宗明義闡述當時正發生的聯合國及其專門機構的會員問題，王雖沒有處理到外交策略的問題，. ‧. 但針對專門機構會員資格的加入與退出多有說明，且也列出數個專門機構的規. y. Nat. 章，說明即便喪失聯合國的會員資格，不代表連帶喪失專門機構的會員資格。不. sit. 過王點出一個重要的邏輯問題，如果是聯合國的會員國，要成為專門機構的會員. al. er. io. 國相對簡單，多數不須經過專門機構大會的表決，僅需簽署該專門機構的規章，. iv n C 後，受惠於聯合國會員資格順利加入專門機構，一旦失去聯合國會員資格，是否 hengchi U 這些原先加入的受惠條件將消失，使專門機構的資格將連帶排除？王的認知是基 n. 但是非聯合國會員國就需要經過大會的表決，然而，當中華民國在聯合國成立以. 於法律不溯及既往之原則，加入時的條件與排除會員資格時的條件是彼此不受影響，綜觀此研究，是屬於一開拓性的介紹，內容還列出許多實例呈現專門機構的獨立性。而前述加入與退出條件的連帶邏輯，倘若以專門機構官方的視角檢視，不會有這個問題，因為專門機構官方的認定是此議題屬中國代表權問題，不是會員國排除的問題。本論文以此為基礎，應用各方資料進行更完整的論述。中國學者江國青的《聯合國專門機構法律制度研究》17對於了解專門機構組織本身提供了完整的資訊，除了指出專門機構本質為一政府間國際組織，部分專 16. 王仁宏，〈聯合國之會籍及其與聯合國專門機構之會籍的關係〉，《台大法律學刊》，5(1971.12)，頁 20-28。 17 江國青，《聯合國專門機構法律制度研究》(台北：天肯文化出版，1994)。 10.

(19) 門機構在成為聯合國專門機構之前，其組織的創始時間是早於聯合國、國際聯盟，甚至上溯到 19 世紀，也介紹專門機構做為國際組織，其內部組成、制度、與聯合國之間的協調關係、一般與特殊機構的決策程序等，而提供本研究參考之處除了王仁宏研究所提到的成員資格種類與合作協定之外，尚有大會、理事會的介紹與決策中的票權問題，值得一提的是在國際金融機構中的票權分配並非一國一票，而是依照金融機構中的出資份額給予加權，這些對於瞭解專門機構的背景條件將有所助益。 (二) 專門機構的代表權問題王仁宏在 1979 年發表的〈如何保持我在國際貨幣基金及世界銀行之會籍〉， 18. 背景是 1979 年中華民國在國際貨幣基金組織與世界銀行仍保有會籍，兩個組. 政治大與中華民國斷交生效，改為與中華人民共和國建交，預期將影響中華民國在兩個立組織的會籍，該文除概略介紹兩個組織外，亦清楚交代中華人民共和國做為共產織於大會的投票制度採比例制，美國占相當比例的票權，1979 年 1 月 1 日美國. ‧ 國. 學. 政權，對金融性的國際機構較無加入意願，但在 1971 年的年會開始，仍透過其他會員國提出代表權問題，欲先行排除中華民國的任何國際空間，不過在中華人. ‧. 民共和國沒有申請加入的前提下，就沒有代表權的問題產生，相較於其他專門機. y. Nat. 構，這是中華民國得以在金融性的國際組織擁有席位直到 1980 年的主因之一，. sit. 而在票權制度的設計上則是另一主因，經濟規模較龐大的國家擁有的票權遠大於. al. er. io. 規模較小的國家，即便訴諸表決，中華民國的代表應可維持其地位。但是美國與. n. iv n C 交、中華人民共和國是否有意願加入組織兩個因素探討，最後則舉西德為例，西 hengchi U. 中華民國斷交以後，這樣的態勢已經轉變。總結本文，作者從美國與中華民國斷德當時被納入為基金會與世銀成員前仍非聯合國會員國，但因為西德強勢的金融. 交易關係，因此仍被接納入會，隱藏有值得做為中華民國借鏡的意味。王仁宏的研究中引用多個年度的「出席基金會報告」，且於代表權爭議過程中的論述，值得參考。劉復國在 1987 年的〈中華民國參加國際組織的「會籍問題」〉19研究中即指出中華民國與國際組織處理會籍問題大致上可分三類，在聯合國體系下的組織遇有代表權問題則在「漢賊不兩立」的原則下退出該組織、非聯合國體系的政府間. 18. 王仁宏，〈如何保持我在國際貨幣基金及世界銀行之會籍〉，《台大法學論叢》，8:2(1979.06)，頁 67-803002 19 劉復國，〈中華民國參加國際組織的「會籍問題」〉(台北：國立政治大學外交研究所碩士學位論文，1987)。 11.

(20) 國際組織沒有中國代表權問題，則演變成入會名稱問題而僵持不下，非政府間國際組織遇有非改名不可的壓力時則妥協。劉復國的研究另探討四個金融性專門機構，但對於其他在 1972 年以前悉數喪失代表權的專門機構，僅在背景論述時稍微帶過而已，但是在策略議題與金融性專門機構的議題上，頗具參考價值。高聖惕在 2001 年〈國際民航組織與中華民國：就國際民航組織與聯合國的法律關係而論中華民國派遣觀察員參加前者活動之法律障礙〉的研究中，20最終目的是要探討中華民國是否可派遣觀察員參與國際民航組織，首先提供歷史背景，介紹中華民國及中華人民共和國在國際民航組織爭奪中國代表權，接著從國際民航組織的規章，即 1944 年的芝加哥國際民用航空公約，與 1947 年國際民航組織與聯合國間簽署的雙邊協定裡，論述中華民國參與國際民航組織的法律障礙與見解，作者重新檢視公約中有關於加入成員資格的問題，以及雙邊協定裡對於. 政治大. 聯合國大會控有新加入成員資格的同意權，前述雙邊協定中聯合國大會對國際民. 立. 航組織成員加入的同意權，是僅限於二戰時期的敵對國家，不管從哪個面向來. ‧ 國. 學. 看，對於中華民國的申請資格是不影響的，作者得出結論是前述的限制並不會對中華民國參與國際民航組織造成阻礙。此研究在探討中華民國是否可作為觀察員. ‧. 參與國際民航組織的議題上，看似與本研究較不相關，實際上當作者深入檢視公約與雙邊協定時，已提供許多見解，頗具參考價值。而探討代表權問題時，大量. sit. y. Nat. 引用國際民航組織的官方檔案，提供了一個研究方向，另外，從檔案中建構出代. io. er. 表權案的前後實況，不難觀察到國際民航組織對此議題的認知，不過受限於檔案內容，是無法觀察到中華民國政府此議題上的作為與態度，這將是本研究的重點. al. n. 之一。. Ch. engchi. i Un. v. 林志龍於 2007 年的〈萬國郵盟中國代表權始末：1949-1971〉一文中，21清楚介紹在萬國郵政聯盟裡的中國代表權問題，從 1950 年因為執行委員會理事會會員國組成對中華民國較不利使得代表權案短暫失利，相關會議便由中華人民共和國代表獲得出席的權利，其後代表權案轉移到組織的最高權力機構大會處理，同時因接受美國建議的緩議案之故，使得大會決議此政治問題將尊重聯合國安理會的決議，1960 年代雖然在票數上已有顯著接近的趨勢，但隨著 1965 年中華人民共和國內部的文化大革命，外交關係幾乎停頓，以及中國與蘇聯在珍寶島的衝突，使得會籍危機安然度過。在聯合國大會通過 2758 號決議案後，1971 年 12 20. 高聖惕，〈國際民航組織與中華民國：就國際民航組織與聯合國的法律關係而論中華民國派遣觀察員參加前者活動之法律障礙〉，《政大法學評論》，68(2001.12)，頁 263-335。 21 林志龍，〈萬國郵盟中國代表權爭議始末：1949-1971〉，《興大人文學報》，38(2007.03)，頁 291-308。 12.

(21) 月召開的萬國郵盟執委會議決中國代表權問題將透過通訊投票方式交由全體會員決定，最後在票數上失利，中華民國宣布退出。概此研究論述中華民國在萬國郵盟雖聽取美國建議，將政治問題轉移到聯合國本身，但隨著局勢的演變，原本受惠於轉移問題的優勢，在失去聯合國代表權後，便悉數失去多數專門機構的會籍。作者藉萬國郵盟公報、國史館檔案、郵政相關著作與訪談郵政工作人員等管道完成此研究，但多屬透過資料呈現歷史事實與結果的描繪，較無法深入探討更細微的決策過程與轉折，如在聯大 2758 號決議案後，萬國郵盟執委會開議前，中華民國政府是否有透過外交系統努力斡旋，這些或許可透過已解密的外交部檔案中，發掘其間的脈絡。 (三) 專門機構一般性研究. 政治大對台灣內部的影響分析，並非如前兩個分類，專文探討一個議題，但是在這些研立究的主題背景或使用研究材料的範疇，無疑對本研究具啟發性。. 在專門機構的相關研究中，有一部分是探討專門機構的組織與功能性、或是. ‧ 國. 學. 由陳隆志、陳文賢所主編的專書《聯合國專門機構：體制、功能與發展》22，. ‧. 收錄了 17 個學者撰寫介紹各個聯合國專門機構，雖然對本研究欲探討的. Nat. sit. 一個機構的背景資料有很大的幫助。. y. 1971-1972 年代表權問題著墨雖不多但多半有提及，而各學者的研究對於瞭解每. al. er. io. 黃居正的〈台、中空運航權談判中的國際法問題〉23與〈國際民航組織的立. n. iv n C hengchi U 航權談判的問題，指出台灣在喪失國際民航組織席位以後，雖透過與各國間的航法功能〉，24兩個研究皆從航空專業領域著手，最後應用到台灣本身。前者提到. 權談判行為維持正常的航空運作，但是談判過程台灣並非是以對等的地位進行，以 1999 年與菲律賓間的協議為例，當探討到廢棄航約的問題之時，菲國政府認為與台灣方面的協議僅屬私權間的商業協議，對於國家主權作為無法律拘束效力，因此菲律賓可依其行政裁量權片面終止與台灣的通航，而台灣方面僅能以菲律賓違反雙邊協定為由而中止，無法有與菲國對等的權限。同樣的，在台灣與中國之間亦應注意航空專業議題與雙邊平等地位間的分際。後者則在文中指出台灣並非是國際民航組織會員國，因國際民航組織公約的內涵通用於各類航空規範或基準，當台灣與非邦交國締結雙邊協定時，這些國家會對相關條文有疑慮，因為 22. 陳隆志、陳文賢主編，蘇芳誼助編，《聯合國專門機構：體制、功能與發展》(台北：新世紀， 2009)。 23 黃居正，〈台、中空運航權談判中的國際法問題〉，《台灣國際法季刊》，1:2(2004.04)，頁 9-60。 24 黃居正，〈國際民航組織的立法功能〉，《台灣國際法季刊》，2:1(2005.03)，頁 95-124。 13.

(22) 適用國際民航公約，可能會間接承認台灣擁有國際民航組織公約第一條所宣示的空域主權，因此台灣與非邦交國締結雙邊航空協定時，會另外訂定相關航空規範與基準，避免使用現有的國際規範以免有承認主權的意涵，即便這些基準都一樣，但仍是在法律文件上做出規避的動作。黃培玉的〈世界衛生組織之研究—國際政治糾葛下我國與世界衛生組織關係之演變〉25是在 1990 年代台灣重返國際組織的背景下所完成的研究，而黃培玉的研究側重在功能性影響的層面，政治性的問題非其關注重點。杜立麒的〈世界衛生組織之研究〉26重點在於分析世界衛生組織的組織結構，內部運作與功能性，與本研究較相關者僅在一節中探討世界衛生組織與其他組織的關係，但是作者介紹的世衛官方出版品與其如何應用，提供了參考方向。而邱亞文的《世界衛生組織：體制、功能與發展》27一書中，提到與本研究相關的 1972 年代表權案. 政治大. 與會費問題，雖然內容不多但具參考價值，而這本專書可謂世界衛生組織研究集. 立. 大成者，從體制、功能性與歷史關係都有深度的介紹。. ‧ 國. 學. 許慧儀〈中華民國於聯合國教科文組織─退出前十年探討〉28將時間斷點設在退出組織前，故僅能對本研究有組織背景性瞭解的幫助。在相關資料的使用. ‧. 上，引用聯合國教科文組織官方網站的一般性網頁資料是較可惜的地方，因為這. y. Nat. 類一般性資料無法深入探討其研究議題，但是參考的國內資料中，涵蓋當時出席. er. io. sit. 參與大會後的代表團報告書、立法院公報等史料，是值得參考之處。王君毅〈國際民航組織之研究〉29呈現出國際民航組織的架構以及其與中華. n. al. Ch. i Un. v. 民國的歷史關係，在前者的觀念可協助深入瞭解國際民航組織，但是在後者，大. engchi. 抵是承繼高聖惕的研究論述，沒有使用突破性的資料加入新的見解。 (四) 參與專門機構之研究此部分的研究於 1990 年代初期以後開始出現。1993 年俞寬賜完成“The Relationship Between the Republic of China and United Nations Specialized. 25. 黃培玉，〈世界衛生組織之研究—國際政治糾葛下我國與世界衛生組織關係之演變〉(台北：國立陽明大學衛生福利研究所碩士論文，1996)。 26 杜立麒，〈世界衛生組織之研究〉(台北：國立政治大學外交學系碩士論文，2005)。 27 邱亞文，《世界衛生組織：體制、功能與發展》(台北：新世紀，2008)。 28 許慧儀，〈中華民國於聯合國教科文組織─退出前十年之探討〉(台北：國立臺北教育大學人文藝術學院文教法律研究所碩士論文，2011)。 29 王君毅，〈國際民航組織之研究〉(台北：國立政治大學外交系戰略與國際事務碩士在職專班論文，2011)。 14.

(23) Agencies”一文，30探討中華民國與聯合國專門機構的關係，分析中華民國該如何「重新參與」專門機構的策略，從參與順序而言，從中華人民共和國尚未擁有會籍的 GATT 開始，延伸到金融性的專門機構如國際貨幣基金與世界銀行集團，再拓展到其他專門機構。就參與深度而言，俞探討了成為正式會員(Full Membership)、準會員(Alternatives)與觀察員(Observer Status)的可能性。俞認為申請為正式會員必須考量到雙重代表權的議題、國際承認的問題以及中華人民共和國的態度，即便已有東西德、南北韓甚至南北越的先例，這些案例中彼此仍是不互相承認，但俞又提出中國問題的原因是由內戰造成，與這些案例是因二戰造成截然不同，總之，這個問題最終仍是回到國際上其他國家的態度。而準會員的資格必須是託管領地、殖民地等因素，俞認為台灣的狀況與這些條件不同。俞的研究站在中華民國的立場，討論了各種可能性，最佳但卻也最不可能的情況是以兩. 治政大結論是，在台北及北京方面的立場、其他國家的中國政策與專門機構態度等多重立複雜因素下，中華民國必須規劃目標並務實參與聯合國系統。韓、兩德等「分裂國家」為例，使國際上再次接受雙重中國代表權的模式。俞的. ‧ 國. 學. 綜上所述，轉換角度從時序來看，可以將 1990 年代初期做為分水嶺，1971. ‧. 年至 1990 年代以前，以王仁宏與劉復國等人的研究為主，王仁宏從聯合國專門機構與聯合國之間關係探討會籍問題，劉復國則分析中華民國參與國際組織的策. sit. y. Nat. 略，1980 年王仁宏專文探討國際貨幣基金與世界銀行的會籍問題。1990 年代初. io. er. 期，隨著台灣的民主化與蘇聯解體、冷戰結束，美國聯中制俄的歷史背景似有轉圜空間，台灣朝野從立場而言，吹起一股重返聯合國與其他國際組織的風潮，在. n. al. Ch. i Un. v. 失去聯合國代表權後中華民國政府於 1993 年首次推動參與聯合國的相關作業，. engchi. 整體而言，1990 年代初期以後至今，專門機構的研究數量才有攀升之勢，其中又以中華民國政府重點推動參與的世界衛生組織為大宗，二十多年來已有不少成果，如黃培玉、杜立麒等人的研究，涵蓋參與世界衛生組織的策略、運作歷程等的分析研究。而參與策略可見俞寬賜的研究，同一時期還有中國學者江國青對聯合國專門機構制度、法律地位的深入探究可供參考。2000 年以後則有高聖惕、黃居正的國際民航組織研究。同時期，林志龍關注另一專門機構「萬國郵政聯盟」自 1949 年到 1971 年的中國代表權問題。晚近在 2008 年以後，因為國民黨政府的「外交休兵」策略，一改過去爭取參與聯合國的策略，轉換成推動參加與台灣民生較相關的國際組織，如此背景下，後續有許慧儀對聯合國教科文組織退出前十年的探討與王君毅的國際民航組織研究。 30. Yu, Kuan-Tsyh(俞寬賜), “The Relationship Between the Republic of China and United Nations Specialized Agencies.” Chinese Yearbook of International Law and Affairs, 12(1992-1994), pp. 42-66. 15.

(24) 從前述的回顧中可發現，多數的研究皆是選定一個專門機構，去延伸探討該機構的功能性，尤其在代表權的問題上，多是做事實性的陳述與結果的描寫，少有聚焦於專門機構代表權的政治性相關議題，但是在研究資料取材上，著實拓展了本文的取材範圍。就本文的研究價值而言，首先可在既有研究成果的基礎上，將各個專門機構中納入探討範疇，對專門機構代表權案有整體性的觀察，其次從《外交部檔案》等史料中，挖掘出中華民國在專門機構代表權案的因應方式及態度，這是目前相關研究中相對缺乏的部分，最後可在初步研究成果的基礎上，觀察各個專門機構在處理代表權問題是否有一個脈絡可循。以此檢視中華民國政府在喪失聯合國代表權後的思維是否有所改變或仍是一成不變。. 政治大. 第四節研究方法與史料運用. 立. ‧ 國. 學. 本研究採取文獻分析法，以中華民國官方檔案、機關公報、人物傳記與報章雜誌、國際組織官方文件與出版品等資料為主，分析文獻內容並相互佐證，以此闡釋本研究的結果。. ‧. y. Nat. 國內官方檔案中，以中央研究院近代史研究所檔案館所典藏之「外交部檔案」. sit. 為主，因本文探討的專門機構是屬國組司的範疇，故以國際組織司為主要的應用. al. er. io. 範疇。國組司分類項大約有 6000 個檔卷，各專門機構分類項則大約有 200 多個. iv n C 其內部參考資料，如出席國際組織大會的年度報告、與世界各國關係一覽表、駐 hengchi U 外各使館歷任館長銜名年表等專案報告可供參考。而當時外交系統官員的回憶 n. 檔卷。其他輔助性的資料則以外交部、立法院的機關公報為主，外交部資料亦有. 錄、傳記、口述資料以及國內外各種報章雜誌等都是本研究所需的材料之一。國際組織方面，聯合國組織有各年度的聯合國年鑑 The Yearbook of the United Nations、聯合國憲章等出版品、其網站亦收錄聯合國大會歷年以來的決議等網路資料可供參考。各個專門機構如每年度的組織報告 Basic Document 等出版品，各專門機構官網部分詳細記錄其大會、理事會的歷史集會時程以及各版本的組織公約，這些皆是本文所倚重的資料。此外，亦有如《聯合國相關國際組織憲章選輯》31、《中華民國與聯合國史 31. 羅致政、李明峻編著，《聯合國相關國際組織憲章選輯》(台北：東吳政治系聯合國研究中心， 2009)。 16.

(25) 料彙編》套書32等的工具書可供參考。. 第五節章節安排論文計分五章，第一章為緒論，闡述研究動機與研究目的，並回顧與本文較相關的其他先行研究，說明研究方法與介紹本文使用的史料來源，最後簡介本文的章節安排與名詞界定。第二章為聯合國專門機構與聯合國大會 396 號決議案，第一節將介紹聯合國專門機構，側重其與聯合國是否相為隸屬關係，以此凸顯出本文的第一個重要概. 政治大方資料定位這些專門機構在當年究竟是哪些組織。第二節介紹 1950 年聯合國大立會通過 396 號決議案，396 號決議與 2758 號決議是當時聯合國秘書長通知各專. 念，即聯合國本身的決議並不對專門機構有強制效果，而在本節也將從聯合國官. ‧ 國. 學. 門機構需處理各機構的中國代表權時，所附的兩個附件。顯見 396 號決議在代表權議題的重要性。第三節將從聯合國年鑑及各機構年報等資料中，呈現中華民國. ‧. 在各個機構喪失席位的歷程。. Nat. sit. y. 第三章為中華民國政府的因應：行政院光華小組的角色。行政院光華小組成. io. er. 立於 1971 年 11 月下旬，初期是以跨部會的臨時會議呈現，其後演變為固定的跨部會會議，光華小組並非僅處理專門機構的問題，小組負責所有涉外事宜，尤其. n. al. Ch. i Un. v. 以外交危機下各駐外單位的整合為主。第一節將介紹光華小組的草創過程。第二. engchi. 節聚焦在國際組織預算的問題，驗證危機發生初期中華民國政府的態度。第三節分析光華小組涉入專門機構案的深度。第四節呈現光華小組的終止及其定位。第四章為聯合國專門機構中國席位問題的發展與解決，以世界衛生組織、世界氣象組織、國際電信聯盟 3 個組織為例，第一節從中華民國政府與 3 個專門機構秘書處、會議主席國間的電文，探討專門機構秘書處與會議主席國於此議題的態度。第二節從相關電文中，探討中華民國政府對專門機構案的因應策略。第三節則從數據面呈現當時中華民國有沒有機會守住專門機構的席位，以及從內容面分析部分外國政府的態度。第五章則為論文的總結。 32. 王正華編，《中華民國與聯合國史料彙編》(台北縣新店市：國史館，2001)。 17.

(26) 第二章聯合國專門機構與聯合國大會相關決議案「聯合國專門機構」一詞，代表聯合國專門機構是聯合國系統下的組織，但是否意謂著 1971 年聯合國大會通過的 2758 號決議案直接適用於各個專門機構，無需再討論了呢？就歷史事實我們得知 2758 號決議案並沒有直接在各個聯合國專門機構發生效力，而是由各個機構內部再表決類似的議案，用以處理各機構的中國代表權案，由於最終結果皆顯示，各專門機構接受聯合國方面的建議，通過類似於 2758 號決議的決定，故會有直接適用的錯覺。各個機構處理議案的細節並不相同，有的是透過全體代表的組織大會(Assembly)投票、有的是透過組織內由大會選出的少數代表所組成的理事會(Executive Board)投票、有的則是透過全體「通訊投票」的方式處理，所以這衍生出更多後續議題，為何各個組織的處理. 政治大. 方式不同？各組織對於此議案的處理機關究竟為何？表決相關議案採用什麼樣的標準？各組織間是否有任何關聯？總之，這些組織各自處理行為的差異必定其. 立. 來有自。接著，與之相關的疑問將導向爭議起始點的 1949 年，1949 年 10 月 1. ‧ 國. 學. 日中華人民共和國政府成立後，中國代表權的爭議是否只限於聯合國本身？聯合國專門機構的爭議是恰好在 2758 號決議案以後才開始的嗎？. ‧. 這些疑問將藉由本章的議題建構來解決與證實。本章第一節將整理已知研. y. Nat. 究、工具書與蒐集各個聯合國專門機構的相關規定，探討聯合國與各專門機構的. io. sit. 組織間關係，釐清這個觀念後，可解決聯合國大會決議案對於各專門機構是否具. er. 強制力的問題。各組織在處理成員國議題時必定透過其組織規章，透過分析各機. al. n. iv n C h e n396 1950 年 12 月 14 由聯合國大會通過的 h i U 號決議案主要內容是， g c號決議案，396 構的憲章其在處理會員國問題的最高權力機關為大會或是理事會。第二節將介紹. 建議聯合國系統下的各個組織應參考聯合國大會對於一會員國代表權的態度，並做出決定，所以 396 號決議案與 2758 號決議案實質上是影響聯合國專門機構會籍案的兩個決議，但是在國內相關研究中，由於比較著重於聯合國組織本身，所以與專門機構案較相關的 396 號決議案就很少被提及。介紹 396 號決議案的成立. 背景，將有助於釐清聯合國專門機構的會籍案，而且接著在第四章的分析中，經對照中華民國在 1971 年前後對 396 號決議案的態度，會發現是很兩極的，這也是本研究欲指出的一個要點。第三節將概略介紹中華民國在各個機構喪失席位的歷程，以此開啟後續第三章與第四章的討論。. 第一節聯合國專門機構的地位 18.

(27) 一、政府間國際組織的屬性《聯合國憲章》第一條闡明了聯合國的宗旨，其中第三項說明了要促進國際合作，解決經濟、社會、文化及人類福利性質的國際問題，33要促進這樣的合作，有賴於聯合國體系下的各個機關、專門機構合作。34聯合國憲章(Charter of the United Nations)第 7 條規定：「一、茲設聯合國之主要機關(principal organs)如下：大會、安全理事會、經濟暨社會理事會、託管理事會、國際法院、及秘書處。二、聯合國得依本憲章設立認為必需之輔助機關(subsidiary organs)。」35憲章第 57 條及第 63 條記載專門機構(specialized agencies)的相關事宜，第 57 條規定：「一、由各國政府間協定所成立之各種專門機構，依其組織約章之規定，於經濟、社會、文化、教育、衛生、及其他有關部有廣大國際責任者，應依第 63 條之規定使與聯合國發生關係。二、上述與聯合國發生關係之各專門機構，以下簡稱專門機構。」 36. 政治大. 第 63 條明定：「一、經濟暨社會理事會得與第 57 條所指之任何專門機構訂立. 立. 協定，訂明關係專門機構與聯合國發生關係之條件。該項協定須經大會之核准。」機關與專門機構的執行。38. 學. 聯合國本身是一個龐大的政治性組織，在其他專門領域的運作，有賴於其附屬. ‧ 國. 37. ‧. 現今聯合國專門機構計有 19 個，分別是國際糧農組織(FAO)、國際民航組織. y. Nat. (ICAO)、國際農業發展基金(IFAD)、國際勞工組織(ILO)、國際海事組織(IMO)、. sit. 國際貨幣基金(IMF)、國際電信聯盟(ITU)、聯合國教科文組織(UNESCO)、聯合. al. er. io. 國工業發展組織(UNIDO)、萬國郵政聯盟(UPU)、世界衛生組織(WHO)、世界智. n. iv n C 於世界銀行集團的國際復興開發銀行(IBRD)、國際投資爭端解決中心(ICSID)、 hengchi U. 慧財產權組織(WIPO)、世界氣象組織(WMO)、世界旅遊組織(UNWTO)，以及屬國際開發協會(IDA)、國際金融公司(IFA)、多邊投資保證機構(MIGA)，另有相關組織 4 個，分別是國際原子能機構(IAEA)、全面禁止核試驗條約組織籌備委員會. 33. United Nations, Charter of the United Nations and Statute of the International Court of Justice, New York: Department of Public Information, United Nations, 2002. 聯合國憲章第 1 條全文見附錄。 34 陳隆志、陳文賢（編），《聯合國專門機構：體制、功能與發展》(台北：新世紀，2009 年 12 月)，頁 1。 35 United Nations, Charter of the United Nations and Statute of the International Court of Justice, Article 7. 聯合國憲章第 7 條全文見附錄。 36 United Nations, Charter of the United Nations and Statute of the International Court of Justice, Article 57. 聯合國憲章第 57 條全文見附錄。 37 United Nations, Charter of the United Nations and Statute of the International Court of Justice Article 63. 聯合國憲章第 63 條全文見附錄。 38 江國青，《聯合國專門機構法律制度研究》(台北：天肯文化，1994)，頁 17。 19.

(28) (CTBTO)、禁止化學武器組織(OPCW)、世界貿易組織(WTO)。39 1971 年《聯合國年鑑》內容顯示，與聯合國有關係政府間組織有 15 個，分別是 FAO、ICAO、ILO、IMCO、40IMF、ITU、UNESCO、UPU、WHO、WMO、 IBRD、IDA、IFA、GATT、41IAEA。42同時期的《外交部檔案》顯示，中華民國在糧農組織(FAO)與關貿協定(GATT)兩組織非正式會員，但有觀察員地位。43而外交部檔案解釋原能總署(IAEA)的地位較特殊，非屬專門機構，因為原能總署需向安理會負責，只是聯合國文件上習慣將原能總署一併列入專門機構。另外就 IAEA 與 GATT 而言，兩個組織並沒有與聯合國經社理事會簽署協定，IAEA 因為其在核能安全議題的特殊性，是向聯合國大會與安理會報告，而 GATT 則是在實務上與大會及經社理事會有合作關係。44. 政治大 (扣除僅具觀察員身分的 FAO 與組織具特殊性的 IAEA 及 GATT)，其中 4 個金融立性亦不在本研究的探討範圍內，所以本節主要針對其他 8 個專門機構，在 1971 中華民國在 1971 年聯合國大會開議前夕，有 12 個專門機構的正式會員席位. ‧ 國. 學. 年前後的脈絡下探討。. ‧. 聯合國專門機構(UN Specialized agencies)本質上其實就是政府間國際組織 (The Inter-governmental Organizations)，這些國際組織經過與聯合國簽署協定. Nat. sit. y. (Agreement)的行為後產生合作關係，從一般的國際組織轉變為「聯合國專門機. er. io. 構」。這當中仍是有不同的案例存在，部分的專門機構是因應聯合國需求，於聯合國成立後才產生，如聯合國教科文組織(UNESCO)、國際原子能總署(IAEA)、. n. al. Ch. i Un. v. 政府間海事諮詢組織(IMCO)、國際貨幣基金(IMF)、世界銀行集團下的國際復興. 39. engchi. 參考自聯合國官方網站，聯合國的組織與架構頁面， http://www.un.org/en/aboutun/structure/index.shtml，最後瀏覽日期：2014 年 11 月 18 日。 40 國際海事組織(International Maritime Organization, IMO)，原名為政府間海事諮詢組織 (Inter-Governmental Maritime Consultative Organization, IMCO)，1975 年 11 月第九屆大會決議改名，於 1982 年 5 月 22 日正式啟用。參考自羅致政、李明峻（編著），《聯合國相關國際組織憲章選輯》(台北：東吳政治系聯合國研究中心，2009 年 4 月)，頁 10。龍寶麒，《聯合國及周邊組織》 (台北：三民，1998 年 5 月)，頁 213-216。 41 世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)，原名為關稅貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)，WTO 於 1996 年 1 月 1 日正式取代 GATT。羅致政、李明峻（編著），《聯合國相關國際組織憲章選輯》，頁 13。龍寶麒，《聯合國及周邊組織》，頁 280-284。 42 15 個政府間組織引自 1971 年版的《聯合國年鑑》，目錄的第二部份。 United Nations, Yearbook of the United Nations 1971, New York: Department of Public Information, United Nations, 1974, pp.x-xi. 43 「關於我退出聯合國後在各種國際機構會籍變動之概況」(1972 年 10 月 11 日)，〈我退出聯合國後在各種國際機構會籍變動情形〉，《外交部檔案(國組司)》，中央研究院近史所檔案館藏，檔號：656.41/91001。 44 江國青，《聯合國專門機構法律制度研究》，頁 47-48。 20.

(29) 開發銀行(IBRD)、國際開發協會(IDA)、國際金融公司(IFC)，其他則是原本就已存在許久，甚至可上溯至 19 世紀或 20 世紀初期，有些與聯合國前身之國際聯盟合作，而這些組織在聯合國成立之後又重新訂立公約，以新組織的型態重現，如國際勞工組織(ILO)、世界衛生組織(WHO)、國際民航組織(ICAO)、萬國郵政聯盟(UPU)、國際電信聯盟(ITU)、世界氣象組織(WMO)。45各個聯合國專門機構有其獨立性，有自己的成員國、預算與相關行政單位，與聯合國間透過與聯合國經社理事會的協定建立關係，專門機構每年須向聯合國方面提交報告，聯合國也藉由各專門機關解決各領域的國際問題，相輔相成。46. 二、會員國資格. 政治大. 聯合國專門機構與聯合國各自有獨立的成員體系，專門機構相較於聯合國而. 立. 言，政治性色彩較不強，偏技術性、專業性，如果成員越廣泛，更有助於專門機. ‧ 國. 學. 構促進在專業議題上的國際合作，所以一個國家加入專門機構的程序與條件較聯合國容易些。舉例來說，韓國(Republic of Korea)因兩韓問題與蘇聯態度等因素，. ‧. 直到 1991 年才加入聯合國，此前韓國已參加所有聯合國專門機構。47. y. Nat. 一般而言，各專門機構都有組織的基本公約，這些公約有不同名稱如公約、. io. sit. 憲章、協定等名稱，在此對於通論性的論述以公約一詞代表。要成為聯合國專門. al. er. 機構會員國的條件可分為三種，第一種是原始成員，當公約成立之時，只要是公. n. iv n C hengchi U 要簽署專門機構公約便可成為會員國，第三種是非原始成員亦非聯合國成員者，約的簽署國，即具備會員國的資格，第二種是非原始成員但其為聯合國成員，只. 則必須經過專門機構大會的表決，票數基準各機構不一，只要通過表決即可加入。專門機構的公約並非是組織創設後就一成不變的，以國際電信聯盟來說，其歷史可上溯至 1865 年，而 1947 年版的公約是國際電信聯盟在聯合國成立後的第一個版本，到 2010 年為止，已有第 12 版的公約，每次的變動各成員國都需要再重新簽署。48關於前段所提各機構對非原始成員亦非聯合國會員者的成員資格表決標準如表 2-1。 45. 參考並增補修改自江國青，《聯合國專門機構法律制度研究》，頁 147。陳隆志、陳文賢（編），《聯合國專門機構：體制、功能與發展》，頁 2。 47 江國青，《聯合國專門機構法律制度研究》，頁 79-80。 48 參考自國際電信聯盟官方網站中所收錄的「憲章與公約」頁面， http://www.itu.int/en/history/Pages/ConstitutionAndConvention.aspx，最後瀏覽日期：2014 年 11 月 18 日。 21 46.

(30) 表2-1：聯合國專門機構以非聯合國會員國申請加入之表決標準暨法條來源列表序號. 名稱. 1. 表決標準. 條目. 版本. 國際民航組織 ICAO 國際勞工組織 ILO. 五分之四. 第 91 至 93 條. 1944. 三分之二. 第1條. 1946. 3. 政府間海事諮 IMCO 詢組織. 三分之二. 第 4 至第 7 條. 1948. 4. 國際電信聯盟 ITU 聯合國教科文 UNESCO 組織. 三分之二. 第1條. 1982. 三分之二. 第2條. 1945. 三分之二. 第 2 及第 11 條. 1964. 7. 萬國郵政聯盟 UPU 世界衛生組織 WHO. 二分之一. 第 3 至第 6 條. 1946. 8. 世界氣象組織 WMO. 三分之二. 第3條. 1947. 2. 5 6. 縮寫. 註 1：1971 年聯合國年鑑所載之 15 個國際組織，扣除僅具觀察員資格的聯合國糧農組織(FAO)、. 政治大界銀行集團三機構之國際復興開發銀行(IBRD)、國際開發協會(IDA)、國際金融公司(IFA)四個金立融性機構，金融性專門機構因特性與一般專門機構不同，為比例票權制度，且未在本研究探討範. 與地位較特殊的國際原子能機構(IAEA)、關稅貿易總協定(GATT)、以及國際貨幣基金(IMF)與世. ‧ 國. 學. 圍，故本表僅列出表內的 8 個組織。. 註 2：整理自羅致政、李明峻（編著），《聯合國相關國際組織憲章選輯》(台北：東吳政治系聯. ‧. 合國研究中心，2009 年 4 月)。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 三、專門機構所簽訂的協定與聯大決議案的適用. i Un. v. 聯合國與專門機構的合作關係，是否意謂專門機構必須遵守聯合國大會的相. Ch. engchi. 關決議案？這個問題首先須透過聯合國與各專門機構簽訂的協定(agreement)來檢視，並以聯合國憲章與三個專門機構的基本公約為輔。各專門機構中第一個與聯合國簽屬關係協定的組織是國際勞工組織，此後各專門機構大抵是循國際勞工組織的模式與聯合國簽署協定。49 聯合國方面是依照聯合國憲章第 57 條及 63 條規定與專門機構建立關係。三個專門機構方面，世界衛生組織依據世界衛生組織憲章(Constitution of the World Health Organization)第 69 條規定，世界氣象組織依據世界氣象組織公約 (Convention of the World Meteorological Organization)第 25 條規定，國際電信聯盟依據國際電信公約(International Telecommunication Convention)第 26 條規定，這. 49. Martin Hill, The United Nations System: coordinating its economic and social work, Cambridge University Press, 1978, p. 14. 22.