第二章 聯合國專門機構與聯合國大會相關決議案
第一節 聯合國專門機構的地位
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第二章 聯合國專門機構與聯合國大會相關決議案
「聯合國專門機構」一詞，代表聯合國專門機構是聯合國系統下的組織，但 是否意謂著 1971 年聯合國大會通過的 2758 號決議案直接適用於各個專門機構，
無需再討論了呢？就歷史事實我們得知 2758 號決議案並沒有直接在各個聯合國 專門機構發生效力，而是由各個機構內部再表決類似的議案，用以處理各機構的 中國代表權案，由於最終結果皆顯示，各專門機構接受聯合國方面的建議，通過 類似於 2758 號決議的決定，故會有直接適用的錯覺。各個機構處理議案的細節 並不相同，有的是透過全體代表的組織大會(Assembly)投票、有的是透過組織內 由大會選出的少數代表所組成的理事會(Executive Board)投票、有的則是透過全 體「通訊投票」的方式處理，所以這衍生出更多後續議題，為何各個組織的處理 方式不同？各組織對於此議案的處理機關究竟為何？表決相關議案採用什麼樣 的標準？各組織間是否有任何關聯？總之，這些組織各自處理行為的差異必定其 來有自。接著，與之相關的疑問將導向爭議起始點的 1949 年，1949 年 10 月 1 日中華人民共和國政府成立後，中國代表權的爭議是否只限於聯合國本身？聯合 國專門機構的爭議是恰好在 2758 號決議案以後才開始的嗎？
這些疑問將藉由本章的議題建構來解決與證實。本章第一節將整理已知研 究、工具書與蒐集各個聯合國專門機構的相關規定，探討聯合國與各專門機構的 組織間關係，釐清這個觀念後，可解決聯合國大會決議案對於各專門機構是否具 強制力的問題。各組織在處理成員國議題時必定透過其組織規章，透過分析各機 構的憲章其在處理會員國問題的最高權力機關為大會或是理事會。第二節將介紹 1950 年 12 月 14 由聯合國大會通過的 396 號決議案，396 號決議案主要內容是，
建議聯合國系統下的各個組織應參考聯合國大會對於一會員國代表權的態度，並 做出決定，所以 396 號決議案與 2758 號決議案實質上是影響聯合國專門機構會 籍案的兩個決議，但是在國內相關研究中，由於比較著重於聯合國組織本身，所 以與專門機構案較相關的 396 號決議案就很少被提及。介紹 396 號決議案的成立 背景，將有助於釐清聯合國專門機構的會籍案，而且接著在第四章的分析中，經 對照中華民國在 1971 年前後對 396 號決議案的態度，會發現是很兩極的，這也 是本研究欲指出的一個要點。第三節將概略介紹中華民國在各個機構喪失席位的 歷程，以此開啟後續第三章與第四章的討論。
第一節 聯合國專門機構的地位
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一、政府間國際組織的屬性
《聯合國憲章》第一條闡明了聯合國的宗旨，其中第三項說明了要促進國際 合作，解決經濟、社會、文化及人類福利性質的國際問題，33要促進這樣的合作，
有賴於聯合國體系下的各個機關、專門機構合作。34聯合國憲章(Charter of the United Nations)第 7 條規定：「一、茲設聯合國之主要機關(principal organs)如下：
大會、安全理事會、經濟暨社會理事會、託管理事會、國際法院、及秘書處。二、
聯合國得依本憲章設立認為必需之輔助機關(subsidiary organs)。」35憲章第 57 條 及第 63 條記載專門機構(specialized agencies)的相關事宜，第 57 條規定：「一、
由各國政府間協定所成立之各種專門機構，依其組織約章之規定，於經濟、社會、
文化、教育、衛生、及其他有關部有廣大國際責任者，應依第 63 條之規定使與 聯合國發生關係。二、上述與聯合國發生關係之各專門機構，以下簡稱專門機構。」
36第 63 條明定：「一、經濟暨社會理事會得與第 57 條所指之任何專門機構訂立 協定，訂明關係專門機構與聯合國發生關係之條件。該項協定須經大會之核准。」
37聯合國本身是一個龐大的政治性組織，在其他專門領域的運作，有賴於其附屬 機關與專門機構的執行。38
現今聯合國專門機構計有 19 個，分別是國際糧農組織(FAO)、國際民航組織 (ICAO)、國際農業發展基金(IFAD)、國際勞工組織(ILO)、國際海事組織(IMO)、
國際貨幣基金(IMF)、國際電信聯盟(ITU)、聯合國教科文組織(UNESCO)、聯合 國工業發展組織(UNIDO)、萬國郵政聯盟(UPU)、世界衛生組織(WHO)、世界智 慧財產權組織(WIPO)、世界氣象組織(WMO)、世界旅遊組織(UNWTO)，以及屬 於世界銀行集團的國際復興開發銀行(IBRD)、國際投資爭端解決中心(ICSID)、
國際開發協會(IDA)、國際金融公司(IFA)、多邊投資保證機構(MIGA)，另有相關 組織 4 個，分別是國際原子能機構(IAEA)、全面禁止核試驗條約組織籌備委員會
33 United Nations, Charter of the United Nations and Statute of the International Court of Justice, New York: Department of Public Information, United Nations, 2002. 聯合國憲章第 1 條全文見附錄。
34 陳隆志、陳文賢（編），《聯合國專門機構：體制、功能與發展》(台北：新世紀，2009 年 12 月)，頁 1。
35 United Nations, Charter of the United Nations and Statute of the International Court of Justice, Article 7. 聯合國憲章第 7 條全文見附錄。
36 United Nations, Charter of the United Nations and Statute of the International Court of Justice, Article 57. 聯合國憲章第 57 條全文見附錄。
37 United Nations, Charter of the United Nations and Statute of the International Court of Justice Article 63. 聯合國憲章第 63 條全文見附錄。
38 江國青，《聯合國專門機構法律制度研究》(台北：天肯文化，1994)，頁 17。
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別是 FAO、ICAO、ILO、IMCO、40IMF、ITU、UNESCO、UPU、WHO、WMO、IBRD、IDA、IFA、GATT、41IAEA。42同時期的《外交部檔案》顯示，中華民國 在糧農組織(FAO)與關貿協定(GATT)兩組織非正式會員，但有觀察員地位。43而 外交部檔案解釋原能總署(IAEA)的地位較特殊，非屬專門機構，因為原能總署需 (The Inter-governmental Organizations)，這些國際組織經過與聯合國簽署協定 (Agreement)的行為後產生合作關係，從一般的國際組織轉變為「聯合國專門機
http://www.un.org/en/aboutun/structure/index.shtml，最後瀏覽日期：2014 年 11 月 18 日。
40 國際海事組織(International Maritime Organization, IMO)，原名為政府間海事諮詢組織 (Inter-Governmental Maritime Consultative Organization, IMCO)，1975 年 11 月第九屆大會決議改 名，於 1982 年 5 月 22 日正式啟用。參考自羅致政、李明峻（編著），《聯合國相關國際組織憲章 選輯》(台北：東吳政治系聯合國研究中心，2009 年 4 月)，頁 10。龍寶麒，《聯合國及周邊組織》
(台北：三民，1998 年 5 月)，頁 213-216。
41 世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)，原名為關稅貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade, GATT)，WTO 於 1996 年 1 月 1 日正式取代 GATT。羅致政、李明峻（編著），《聯 合國相關國際組織憲章選輯》，頁 13。龍寶麒，《聯合國及周邊組織》，頁 280-284。
42 15 個政府間組織引自 1971 年版的《聯合國年鑑》，目錄的第二部份。
United Nations, Yearbook of the United Nations 1971, New York: Department of Public Information, United Nations, 1974, pp.x-xi.
43 「關於我退出聯合國後在各種國際機構會籍變動之概況」(1972 年 10 月 11 日)，〈我退出聯合 國後在各種國際機構會籍變動情形〉，《外交部檔案(國組司)》，中央研究院近史所檔案館藏，檔 號：656.41/91001。
44 江國青，《聯合國專門機構法律制度研究》，頁 47-48。
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開發銀行(IBRD)、國際開發協會(IDA)、國際金融公司(IFC)，其他則是原本就已 存在許久，甚至可上溯至 19 世紀或 20 世紀初期，有些與聯合國前身之國際聯盟 合作，而這些組織在聯合國成立之後又重新訂立公約，以新組織的型態重現，如 國際勞工組織(ILO)、世界衛生組織(WHO)、國際民航組織(ICAO)、萬國郵政聯 盟(UPU)、國際電信聯盟(ITU)、世界氣象組織(WMO)。45各個聯合國專門機構有 其獨立性，有自己的成員國、預算與相關行政單位，與聯合國間透過與聯合國經 社理事會的協定建立關係，專門機構每年須向聯合國方面提交報告，聯合國也藉 由各專門機關解決各領域的國際問題，相輔相成。46
二、會員國資格
聯合國專門機構與聯合國各自有獨立的成員體系，專門機構相較於聯合國而 言，政治性色彩較不強，偏技術性、專業性，如果成員越廣泛，更有助於專門機 構促進在專業議題上的國際合作，所以一個國家加入專門機構的程序與條件較聯 合國容易些。舉例來說，韓國(Republic of Korea)因兩韓問題與蘇聯態度等因素，
直到 1991 年才加入聯合國，此前韓國已參加所有聯合國專門機構。47
一般而言，各專門機構都有組織的基本公約，這些公約有不同名稱如公約、
憲章、協定等名稱，在此對於通論性的論述以公約一詞代表。要成為聯合國專門 機構會員國的條件可分為三種，第一種是原始成員，當公約成立之時，只要是公 約的簽署國，即具備會員國的資格，第二種是非原始成員但其為聯合國成員，只 要簽署專門機構公約便可成為會員國，第三種是非原始成員亦非聯合國成員者，
則必須經過專門機構大會的表決，票數基準各機構不一，只要通過表決即可加入。
專門機構的公約並非是組織創設後就一成不變的，以國際電信聯盟來說，其 歷史可上溯至 1865 年，而 1947 年版的公約是國際電信聯盟在聯合國成立後的第 一個版本，到 2010 年為止，已有第 12 版的公約，每次的變動各成員國都需要再 重新簽署。48關於前段所提各機構對非原始成員亦非聯合國會員者的成員資格表 決標準如表 2-1。
45 參考並增補修改自江國青，《聯合國專門機構法律制度研究》，頁 147。
46 陳隆志、陳文賢（編），《聯合國專門機構：體制、功能與發展》，頁 2。
47 江國青，《聯合國專門機構法律制度研究》，頁 79-80。
48 參考自國際電信聯盟官方網站中所收錄的「憲章與公約」頁面，
http://www.itu.int/en/history/Pages/ConstitutionAndConvention.aspx，最後瀏覽日期：2014 年 11 月 18 日。
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表2-1：聯合國專門機構以非聯合國會員國申請加入之表決標準暨法條來源列表 序號 名稱 縮寫 表決標準 條目 版本 1 國際民航組織 ICAO 五分之四 第 91 至 93 條 1944 2 國際勞工組織 ILO 三分之二 第 1 條 1946 3 政府間海事諮
詢組織
IMCO 三分之二 第 4 至第 7 條 1948 4 國際電信聯盟 ITU 三分之二 第 1 條 1982 5 聯合國教科文
組織
UNESCO 三分之二 第 2 條 1945 6 萬國郵政聯盟 UPU 三分之二 第 2 及第 11 條 1964 7 世界衛生組織 WHO 二分之一 第 3 至第 6 條 1946 8 世界氣象組織 WMO 三分之二 第 3 條 1947
註 1：1971 年聯合國年鑑所載之 15 個國際組織，扣除僅具觀察員資格的聯合國糧農組織(FAO)、
與地位較特殊的國際原子能機構(IAEA)、關稅貿易總協定(GATT)、以及國際貨幣基金(IMF)與世 界銀行集團三機構之國際復興開發銀行(IBRD)、國際開發協會(IDA)、國際金融公司(IFA)四個金 融性機構，金融性專門機構因特性與一般專門機構不同，為比例票權制度，且未在本研究探討範 圍，故本表僅列出表內的 8 個組織。
註 2：整理自羅致政、李明峻（編著），《聯合國相關國際組織憲章選輯》(台北：東吳政治系聯 合國研究中心，2009 年 4 月)。
三、專門機構所簽訂的協定與聯大決議案的適用
三、專門機構所簽訂的協定與聯大決議案的適用