第二章 聯合國專門機構與聯合國大會相關決議案
第三節 聯大 2758 號決議通過後各專門機構的發展概略
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內容仍屬原則性的敘述，描述需要在聯合國憲章的原則下就個別情形審議，「個 別情形」的模糊性用詞表示此決議沒有決定出如何認定代表權歸屬的標準。第二 是確立認定的機關，在認定機關部份已決定這個問題不能由聯合國各個機關所屬 的證書委員會自行判定，應由大會或大會休會期間由臨時委員會決定。第三是各 方意見調和的產物，在先前各個修正案的影響之下，使得決議案僅做原則性的表 示，無法制定一個認定標準，而諸如中國代表提出的外國勢力因素亦未列入決議 中，另外決議中特別聲明大會對問題的態度，並不影響所有成員國各自與當事國 間的影響，以避免聯合國本身主觀認定當事國代表權的歸屬問題。第四是決議案 的效力問題，決議案僅屬一個宣示，能否確實處理代表權案取決於所有會員國投 票決定。第五是聯合國各機關與專門機構的問題，聯合國的決議案對直屬機關有 強制性但無法對專門機構發揮效力，所以決議案的文字敘述是以各機關與專門機 構應考量大會的「態度」一詞表示，不過在決議案中，仍是要求聯合國秘書長需 將大會對代表權的相關決定通知各機關與專門機構，以便於聯合國系統下的各個 組織對代表權問題有趨於一致的態度。
第三節 聯大 2758 號決議通過後各專門機構的發展概略
聯合國專門機構中國代表權問題之原因與聯合國相同，中華民國與中華人民 共和國兩造皆極力爭取中國席為，追求其代表中國的正當性。以致於各專門機構 的中國代表權問題，自 1950 年起就一直被提出來。即便 1950 年代初期各專門機 構的中國代表權歸屬情形頗為混亂，中華民國在那個時期曾退出部分專門機構的 運作，而中華人民共和國政府同時間曾有參與部分專門機構的記錄，到後來則是 由中華民國方面取得中國席位。而中華民國之所以取得中國席位直至 1971 年，
主要還是因為邦交國的數量多於中華人民共和國，而且在聯合國大會未改變中國 代表權歸屬結果前，專門機構亦不存有情勢變化的可能。
專門機構中國代表權問題的發展過程，以 WHO 為例，每一年的 WHO 大會，
親中華人民共和國的國家皆會透過各種管道質疑由中華民國政府代表中國的正 當性，在大會中可能會有正式的提案，用以處理中國問題，或是在大會開議前的 證書委員會，由證書委員會之各國代表提出討論。證書委員會的功能性是審查各 國的與會代表是否有資格代表該國政府與會，然而在中國代表權的議題上，則是 演變為中華民國政府派出的代表，是否可以有效代表中國的問題。
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上一節提到的 396 號決議，亦曾在 WHO 處理中國代表權問題時被提出來，
以中華民國常駐聯合國代表團助歐辦事處提交的 1967 年第 20 屆 WHO 大會報告 為例，當證書委員會討論中國代表權問題時，美國發言協助時提及 396 號決議，
認為代表權問題不應該在專門機構討論，應該交由聯合國決定。此部分節錄內容 如下：
證書委員會報告員報告後，阿爾巴尼亞代表首先聲明反對我代表權……美 國代表發言助我，略謂我代表權問題應交由聯合國決定，六年來聯合國大 會曾討論我代表權問題，並反對改變中國代表權，依聯合國大會一九五
年通過之第三九六(伍)號決議案規定，各專門機關應參照聯合國大會對我 代表權所採立場。……98
後續證書委員會並沒有實質處理中國代表權問題，通過各國全權證書之審查，委 員會的報告在大會中以 97 票贊成、6 票反對、1 票棄權獲得通過。但如印度代表 則發言說明，即便印度政府投下贊成票，但印度認為中華人民共和國有權參加聯 合國或各專門機構。99
1971 年以前，中華民國政府對於 396 號決議適用於聯合國專門機構是持贊 同態度，或至少不反對，但是當 1971 年聯大 2758 號決議案通過以後，各專門機 構接受聯合國建議重新檢視中國代表權問題時，中華民國政府卻又認為 396 號決 議並不適用於專門機構。在此特別舉出中華民國政府曾認為可適用的案例，便於 與第四章的內容相互對照。
1971 年聯合國大會通過的 2758 號決議，其意義是聯合國大會從決議通過的 當下起始，接納中華人民共和國政府代表中國，不再承認中華民國政府代表中 國，大會中自 1950 年開始的中國代表權之爭，到此告一段落。本章第一節已經 提到聯合國專門機構與聯合國雖然互不隸屬，各有其獨立的組織架構與成員國，
但是聯合國經社理事會與各機構簽的協定皆清楚表示，聯合國對各專門機構有建 議權，至於各專門機構是否接受端看各自的內部決議。
1971 年 10 月 26 日，聯合國秘書長宇譚將 2758 號決議的結果通知聯合國各 個直屬機關與專門機構，內容包含了 1950 年 12 月 14 日通過的 396 號決議，396
98 「出席報告」(1967.6.26)，〈世界衛生組織(WHO)第 20 屆世界衛生大會文件〉，《外交部檔案(國 組司)》，檔號：639.017/0143/127-139。
99 「出席報告」(1967.6.26)，〈世界衛生組織(WHO)第 20 屆世界衛生大會文件〉，《外交部檔案(國 組司)》，檔號：639.017/0143/128-129。
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號決議載明了當有不同的政治集團在聯合國同時宣稱代表一個國家，聯合國需遵 守憲章的原則審議這個問題，且建議各個聯合國直屬機關與專門機構應顧及聯合 國對於這類問題的態度。10 月 26 日宇譚的通知，即是建議聯合國各機關與專門 機構將 2758 號所代表的中國代表權案列入各組織的會議議程。
1971 年的聯合國年鑑顯示，與聯合國有關係的政府間組織共有 15 個，在第 一章已討論過，15 個組織可視為 13 個專門機構加上 2 個非專門機構但卻擁有與 類似專門機構地位的組織，在這個部分為便於行文仍是以專門機構通稱。依年鑑 的記錄順序分別是國際原子能機構(IAEA)、國際勞工組織(ILO)、聯合國糧食與 農業組織(FAO)、聯合國教科文組織(UNESCO)、世界衛生組織(WHO)、國際復 興開發銀行(IBRD)、國際金融公司(IFC)、國際開發協會(IDA)、國際貨幣基金 (IMF)、ICAO(國際民航組織)、萬國郵政聯盟(UPU)、國際電信聯盟(ITU)、世界 氣象組織(WMO)、政府間海事諮詢組織(IMCO)、關稅暨貿易總協定(GATT)。
對於各個專門機構如何處理聯合國秘書長宇譚傳達的建議案，就聯合國年鑑 而言，需檢視 1971 年與 1972 年兩個年度的記錄。1971 年聯合國年鑑詳細記錄 了聯合國大會的 2758 號決議始末，這段內容的最末，則記錄其中 13 個機構向聯 合國秘書長之回覆，僅有 UPU 與 IMCO 似乎未於 1971 年年底前回覆聯合國，故 1971 年關於中國代表權案的記錄中獨漏這兩個機構。而 13 個有回覆的專門機構 裡，IBRD、IDA、IFC 合稱世界銀行集團列在同一筆記錄內。
就處理聯合國建議案的時間序而言，1971 年時，UNESCO、ILO、GATT、
ICAO、FAO、IAEA 這 6 個組織已在當年度的會議，將「聯合國大會 2758 號決 議是否適用於專門機構」此類中國代表權的議案處理完畢。WMO 經過其理事會 的討論後，已決議交付全體會員國通訊投票，WHO 將聯合國的建議案分別列入 隔年的執委會與大會討論，ITU、IBRD、IFC、IDA、IMF 這 5 個機構則是回覆 聯合國，表示已收到聯合國秘書長的通知並告知其理事會，但未如 WHO 一般，
將聯合國大會的建議案列入議程。
各專門機構處理聯合國建議案於 1971 年有 6 個機構處理完畢，後續在 1972 有 WHO、WMO、UPU、IMCO、ITU 這 5 個機構將聯合國建議案討論完畢，金 融性的 4 個專門機構則是直到 1980 年時才有結果。以下列出聯合國年鑑所列出 的 15 個組織(13 個專門機構及 2 個相關組織)，從聯合國年鑑及外交部檔案中整 理出，截至 1972 年年底各組織處理聯合國建議案(中國代表權案)的概況，其中 IMF、IBRD、IDA、IFC 這 4 個機構，由於 IBRD、IDA 與 IFC 合稱世界銀行集
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團，聯合國文獻中三者會一起討論，而外交部檔案則是將 IMF 與世界銀行集團 歸於同一個檔卷中，基於這兩個因素，故將 4 個金融性專門機構放在同一項目內。
1.聯合國教科文組織(UNESCO)
UNESCO 秘書長收到聯合國秘書長宇譚的通知後，將此通知轉告其理事會，
理事會以 30 票贊成、0 票反對、1 票棄權，將名為「中國在執行方案中的參與 (Participation of China in the execution of the programme)」的議案加入理事會的議 程，1971 年 10 月 29 日，UNESCO 理事會以 25 票贊成，2 票反對、5 票棄權，
決議中華人民共和國政府是唯一合法代表中國的政府。100 2.國際勞工組織(ILO)
ILO 根據其與聯合國的合作協定內容，將名為「國際勞工組織的中國代表權 案：來自聯合國秘書長的通知與要求」(Representation of China in the International Labour Organisation: Communication And Request From the Secretary-General of the United Nations)的議案列入 1971 年 11 月的 ILO 理事會，11 月 16 日理事會以 10 票贊成、35 票反對、2 票棄權否決了美國代表所提將 ILO 中國代表權案延至下 一屆 ILO 大會，接著以 35 票贊成、10 票反對、3 票棄權決議理事會要立即處理 中國代表權案，最後以 36 票贊成、3 票反對、8 票棄權決議由中華人民共和國政 府取得中國席位。101
3.關稅貿易總協定(GATT)
GATT 在 1971 年 11 月 16 日起舉行的第 27 屆大會中，其主席提請成員國對 聯合國大會決議的注意，同時重新檢視 1965 年 GATT 同意中華民國申請成為觀 察員的決定，而同年度 GATT 大會亦通過決議，本質為政治問題的審議將遵照聯 合國的決定。GATT 主席補充說明大會應遵照聯合國的決定才是合乎邏輯的，中 華民國在 GATT 大會將不再擁有觀察員地位。經過短暫的辯論之後，主席指出並 沒有任何成員提出此案交付投票的要求，並宣稱大會已就他的論點達成共識。所 以中華民國在 GATT 亦喪失其觀察員地位。102
4.聯合國糧農組織(FAO)
100 United Nations, Yearbook of the United Nations 1971, New York: Department of Public Information, United Nations, 1974, pp. 134&701.
101 United Nations, Yearbook of the United Nations 1971, pp. 133&687.
102 United Nations, Yearbook of the United Nations 1971, pp. 135&758.
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根據外交部檔案的記錄，中華民國在 FAO 的會員地位為觀察員，非正式會 國，1971 年聯合國年鑑 FAO 章節的會員國名單的確無中華民國，而該節內容亦
根據外交部檔案的記錄，中華民國在 FAO 的會員地位為觀察員，非正式會 國，1971 年聯合國年鑑 FAO 章節的會員國名單的確無中華民國，而該節內容亦