第三章 中華民國政府對聯合國專門機構席位的因應：行政院光華小組的角色
第二節 對國際組織預算的經費轉移
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會議最後的第七點，顯示由葉公超主持的兩次會議形式將延續下去，成為一 個固定性會議專責處理「總體外交戰」事宜，負責海外機構的設立、人事、經費、
指導及監督事項。此點從第三次會議紀錄的報告事項可獲得證實，葉公超主持的 會議從第三次起有正式的會議紀錄，會議紀錄的標題顯示會議名稱是定為「行政 院海外事務小組」，第三次會議的主席報告事項第一點就是前一次的早餐會決定 事項已經由葉公超本人簽報院長副院長，並奉批可。所以，專責處理涉外事宜，
且編制上層級還超越外交部的跨部會小組至此正式成立。124
總的來說，光華小組在成為正式的編制小組之前，是由葉公超發起的跨部會 會議，「外交部檔案」中沒有前兩次會議的正式會議紀錄，僅有會議後所擬的簽 呈。兩次會議的簽呈大抵交代了未來光華小組的任務取向，首次會議的簽呈顯示 跨部會的早餐會議是為了因應各個外交事件，包括了遭國際民航組織排除會籍的 事件、與比利時斷交導致歐洲人民、華僑之簽證派發有阻礙，以及討論如何積極 展開「總體外交戰」，隔週舉行的第二次會議主軸在各邦交國或非邦交國的駐外 機構的設立、整合、人事等安排原則討論，以及後續將由此會議小組延續，以固 定形式的會議負責一切事宜。
第二節 對國際組織預算的經費轉移
一、背景脈絡
聯合國憲章第一條記載聯合國四個宗旨，第三個宗旨為促成國際合作，以解 決國際間經濟、社會、文化及人類福利性質的國際問題。125基於這些宗旨，聯合 國設有附屬機關提供技術協助予其會員國，以「聯合國發展方案」為例，發展方 案是聯合國提供技術支援的主要機構之一，資金來源是依靠各國政府的認捐。所 以一個聯合國的會員國，除了要負擔繳納會費(年費)的義務外，還需認捐某些計 畫的款項。126喪失聯合國席位後，來自於聯合國系統的技術協助經費必將中止，
使得計劃受阻。故計劃是否持續實施、計畫經費的需要另闢源頭就成為一個問
124 「行政院海外事務小組第三次會議紀錄」(1971.12.7)，〈行政院光華小組會議議程及紀錄〉，《外 交部檔案(國組司)》，檔號：656.2/0025/4-10。
125 United Nations, Charter of the United Nations and Statute of the International Court of Justice, New York: Department of Public Information, United Nations, 2002. 聯合國憲章第 1 條全文見附錄。
126 「關於匪偽要求聯合國秘書長停止所有聯合國機構對我之一切技術協助事之報告」
(1972.2.3)，〈提供光華小組資料〉，《外交部檔案(國組司)》，檔號：640.6/90001/68。
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題，最直接解套的方式，是將原本要繳納給各個國際組織的會費、與對某些附屬 組織的捐款預算，因退出聯合國之故致不必繳納，可直接移轉到受影響的計劃，
以因應這個劇變。
二、預算移轉的決策
前面曾提到，光華小組前身的跨部會會議於 1971 年 11 月 23 日第一次開會 中，曾就協助方案的後續問題進行討論並得到共識，退出聯合國後，所有相關方 案不能終止，如果經費遇有困難，應從原本對聯合國各機構的繳納經費預算中挪 用。而這個建議在後來行政院也採納了，行政院於 1971 年 11 月 29 日以台(60) 外第 11549 號公文發文給外交部與政務委員葉公超，公文內容與第一次會議的第 三點討論，有關預算移轉的建議內容相去不遠，行政院同意聯合國的協助方案不 能中斷，如遇有來自聯合國系統的經費遭中斷，相關額度可移轉挪用，且若有餘 額，可作為未來展開外交總體戰的各項用途。127
事實上，行政院主計處在跨部會會議之前早已發文外交部詢問這個議題，行 政院主計處於 1971 年 11 月 20 日以台(60)處忠三字第 6027 號公文行文外交部，
表示退出聯合國後，奉行政院長諭「查明聯合國各項費用(收支)以及今後可資調 度及省去者若干擬議意見」，經外交、財政、經濟、內政等部以及台灣省政府、
台北市政府等主辦單位提供資料後，初步編成「六十一年度聯合國各項費用分析 表」及「台灣省政府、台北市政府六十一年度聯合國各組織協助及貸款分析表」，
並請外交部就兩份資料察閱是否齊全，前者是中華民國對聯合國以及其所屬機構 暨其他國際組織的財務負擔情形，包括同年度會費繳納情形、歷年積欠會費與對 國際組織捐款的情況，後者則是聯合國及其所屬機構對我之協助情形，最後再請 外交部確認相關費用是否停止繳納，以及這些機構組織對我協助專案的延續問 題。128
觀察前面的脈絡，在處理經費問題的面向，起始點並非是光華小組第一次會 議，從 11 月 20 日的主計處台(60)處忠三字第 6027 號公文即可瞭解到，退出聯合 國以後，行政院長在更早之前就有相關的指示浮現，由外交部、財政部、經濟部、
內政部、台灣省政府、台北市政府提供相關資料予主計處，主計處再發文向外交 部確認各單位所彙整的資料是否正確。緊接著，才由 11 月 23 日光華小組第一次
127 「台(60)外第 11549 號」(1971.11.29)，〈提供光華小組資料〉，《外交部檔案(國組司)》，檔號：
640.6/90001/111。
128 「台(60)處忠三字第 6027 號」(1971.11.20)，〈提供光華小組資料〉，《外交部檔案(國組司)》，
檔號：640.6/90001/21-22。
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聯合國 200,500,000 200,500,000
我歷年共積欠 供光華小組資料〉，《外交部檔案(國組司)》，檔號：640.6/90001/91-94。
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合計 328,038,580 26,679,580 301,359,000 (二)捐款(台幣計算)
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400,000 400,000
已認捐，尚未
1,203,000 1,203,000
此項屬於該救
720,000 360,000 360,000
已繳半數，於 半數應於本年 底前繳付。
亞洲經濟研
究所 264,000 264,000 可予止付。
合計 15,152,650 1,563,000 11,963,250 1,626,400 總計 343,191,230 1,563,000 38,642,830 302,985,400
註：表格內容之用語與原出處相同。
資料來源：「六十年(至十二月底止)我對聯合國各機構暨各專門機關會費與捐款一覽表」
(1971.12.15)，〈提供光華小組資料〉，《外交部檔案(國組司)》，檔號：640.6/90001/7-9。
從 12 月 15 日外交部長周書楷回覆行政院主計處主計長周宏濤的信函內容顯 示，在進一步接收到聯合國方面的通知前，三類技術協助方案以及其在台灣的辦 事處都處於一個不確定的狀態，外交部方面僅能樂觀解讀，表示正在進行的計劃 以及有法律約束力的合約計畫應該可以順利進行，但是對於新通過的計畫以及駐
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台灣辦事處是否繼續運作一事則持保守態度。這個觀點亦可從對聯合國各個計 畫、方案的捐款暫緩或捐款止付的動作中得到驗證。
從表 4-2 可瞭解到，在捐款分類底下，因為退出聯合國的前因，所以對於各 個聯合國轄下的基金、方案、組織，除了已繳納的以外，多是暫緩捐款或予以止 付，其中與中華民國已無業務關係如難民救濟方案、亞洲統計與經濟研究機構捐 款是確定止付，另外已喪失代表權的專門機構如國際原子能總署與一般機構聯合 國工業發展組織亦做止付決定，其他還可能有業務關係的如聯合國發展方案、聯 合國兒童基金這類對中華民國仍存有技術協助計畫的組織，則是先暫緩捐款，但 預算保留，視後續狀況發展而定。
聯合國系統下，與繳納會費有關的會籍問題，也可在此觀察到外交系統對於 總數 13 個的專門機構，其會籍的評估狀況。這份會費與捐款一覽表於 12 月 15 日完成，此時在聯合國本身與 4 個專門機構如聯合國教科文組織、國際勞工組 織、國際民航組織、國際原子能總署，已經喪失在這些組織的中國代表權，也就 是失去會籍的狀況下，相關經費已確定止付。而緊接著要針對聯合國 2758 號決 議案表決與討論的 5 個專門機構則是作成暫緩付款的決定，顯示受到聯合國 2758 號決議案的投票結果影響，外交系統認為接下來要能成功守住專門機構的會籍是 有疑慮的，這些機構分別是世界氣象組織、政府間海事諮詢組織、世界衛生組織、
國際電信聯合會、萬國郵政聯盟。至於還有 4 個經濟性的專門機構，分別是國際 貨幣基金組織、國際復興開發銀行、國際開發協會、國際金融公司，因為中華人 民共和國方面未表態要加入這些機構，所以就沒有中國代表權的問題，亦即這些 機構沒有急迫性的會籍問題發生，這也是表 4-2 沒有出現這四個專門機構的原因。
四、技術協助方案的中止及其在光華小組內的討論
從 12 月 15 日外交部長周書楷給主計長周宏濤的書信中，已得知外交部對於 三類聯合國技術協助方案及其在台辦事處是否可持續是持保留態度，而信中也提 到確切資訊要等到隔年 1 月 12 日至 28 日的聯合國發展方案董事會做出決定。
外交部於 1972 年 2 月 3 日編印了一份報告「關於匪偽要求聯合國秘書長停 止所有聯合國機構對我一切技術協助事之報告」，提及聯合國發展方案原在 1971 年間，核定 1972 年至 1976 年之五年期內，對中華民國提供協助款項一千萬美金，
而中華人民共和國駐聯合國代表於 1 月 14 日照會聯合國秘書長，要求依照大會 2758 號決議案停止聯合國對中華民國的技術協助。在 1 月 12 日至 1 月 28 日的
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發展方案董事會期間，經外交部多方洽辦，發展方案的董事會對於中華人民共和 國代表的要求未提出討論或表決，惟聯合國秘書長將中方的要求交由法律局研 議，法律局的意見是原則上對我的技術援助應該停止，但須顧及法理因素，已經 簽訂合約的援助計劃應該依照約定完成，但不再續約與另簽新約。而法律局的意 見已由聯合國秘書長通知發展方案與各專門機構執行。134這份文件顯示，經由外 交部的多方洽辦後，似乎成功阻止發展方案董事會針對技術協助案討論，不過中 華人民共和國的代表則是向聯合國秘書長表達意見，要求對中華民國的援助應立 即中止，而聯合國秘書長洽詢法律局的意見後，法律局的意見與當初外交部長在 12 月 15 日的信函中所樂觀認知的原則差不多，即正在進行的計劃應可順利完 成，但新通過的計畫是否能順利執行？由於聯合國發展方案董事會未討論或表決
發展方案董事會期間，經外交部多方洽辦，發展方案的董事會對於中華人民共和 國代表的要求未提出討論或表決，惟聯合國秘書長將中方的要求交由法律局研 議，法律局的意見是原則上對我的技術援助應該停止，但須顧及法理因素，已經 簽訂合約的援助計劃應該依照約定完成，但不再續約與另簽新約。而法律局的意 見已由聯合國秘書長通知發展方案與各專門機構執行。134這份文件顯示，經由外 交部的多方洽辦後，似乎成功阻止發展方案董事會針對技術協助案討論，不過中 華人民共和國的代表則是向聯合國秘書長表達意見，要求對中華民國的援助應立 即中止，而聯合國秘書長洽詢法律局的意見後，法律局的意見與當初外交部長在 12 月 15 日的信函中所樂觀認知的原則差不多，即正在進行的計劃應可順利完 成，但新通過的計畫是否能順利執行？由於聯合國發展方案董事會未討論或表決