第三章 中華民國政府對聯合國專門機構席位的因應：行政院光華小組的角色
第三節 專門機構案分析
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十四 0 4 1 8 0 2 1 14 十五 0 7 0 6 0 0 0 13 十六* 0 3 0 6 0 0 0 9
十七 0 3 0 4 0 7 0 14 十八 0 1 0 4 0 5 0 10 十九 0 10 0 7 0 6 0 23 二十 0 2 0 8 1 2 1 12 總計 5 56 4 131 1 55 10 242
註 1：分類方式由筆者自行判斷，分類原則是以內容為標準，如同一單位提出三點討論，但皆是 不同內容，則記錄為三點討論。而同一個討論內容如由各單位輪流發言表示意見視為一點討論。
註 2：前兩次會議僅有簽呈紀錄。
註 3：第 5 次、第 13 次與第 16 次會議僅有議程，故是直接就議程內容進行判斷分類。
資料來源：整理分類自〈行政院光華小組會議議程及紀錄〉，《外交部檔案(國組司)》，中央研究 院近史所檔案館藏，檔號：656.2/0025。
一、第一次會議中的國際民航組織案
1971 年 11 月 23 日光華小組第一次會議中，討論到國際民航組織會籍案的 問題，當時國際民航組織理事會已經表決通過決議，援引聯合國 2758 號決議案，
將中國席位改由中華人民共和國政府來代表。而光華小組第一次會議所做的決 定，是關於後續如何因應，光華小組認為交通部決定繼續提供國際航線服務是正 確的決定，後續則作做出建議，包括兩項因應措施。143
第一項措施，由交通部民航局通知與中華民國有雙邊協定的航空公司，保證 中華民國方面不會受到失去國際航空組織會籍的影響，照舊提供飛行服務，並請 這些航空公司報告其政府，希望爭取這些國家支持中華民國與國際民航組織保持 業務關係。即便國際民航組織在這個議題上是一個架構或平台，加入民航組織不 代表該會員國的航空載具可以自由通行到任一會員國，尚需由會員國間再簽署雙 邊協議始可通航。但事實上，失去國際民航組織的會籍影響層面很大，因為雙邊 或多邊航權協議是建立在國家主權的基礎上，所以失去會籍後，諸多有關通航的 航權協議的效力會直接受到影響。尤其專門機構會籍案代表的涵義，並不只是中 華民國失去國際民航組織會籍而已，更嚴重的，是原本在組織中的中國席位由中
143 「簽呈」(1971.11.24)，〈行政院光華小組會議議程及紀錄〉，《外交部檔案(國組司)》，檔號：
656.2/0025/125。
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華人民共和國政府取代，如果只是純粹失去會籍，代表雖然被排除在組織之外，
但仍是有一個獲得國際承認的國家地位，但是在聯合國 2758 號決議案與衍生的 各個專門機構相關決議案，內容都直指「中國代表權」，亦即中華民國在這些國 際組織的席位是直接被取代，且緊接而來的斷交潮，使得台灣與各個已斷交的國 家如何重新制定航權協議成為新的問題。144
是故，才有前述建議民航局通知已有雙邊協定的航空公司一事，而這個建議 具實務面與政治面，前半段從實務層面著手，通知這些航空公司保證照舊提供一 切服務，以避免斷航，後半段反映了政府當局希望透過這些航空公司所代表的各 國民間力量，能協助向該國政府傳達支持中華民國與國際民航組織維持業務關 係。以現今的狀況來看，中華民國的航權談判、條約、協定等主權活動，只限於 有限的邦交國內，對於非邦交國，只能以特殊的行政安排，或與同業工會、航空 企業組織間的私文書，作為規範基礎，乍看之下因為台灣的國際地位困境，這是 一種現實考量，但對於台灣的主權實已造成負面影響。145
第二項措施是建議外交部向美日兩國政府洽談，希望兩國向國際民航組織交 涉，承認中華民國所提供的飛航相關服務，並邀請中華民國成為該組織的觀察 員，如有必要，建議使用「台灣」名義參與。實質上兩項措施皆屬這個跨部會會 議的建議，此時僅屬於簽呈，尚未獲得更高層的批示，然而，第一項措施較屬實 務性，而第二項意謂著當中華民國喪失會籍以後，仍希望透過外交管道重返該組 織，帳面上來看，明明已經經由國際民航組織的理事會投票確認代表權，又為何 還要再申請一次？事實是國際民航組織是以類似聯合國 2758 號決議案的模式，
通過決議處理「中國代表權」問題，146亦即，在國際民航組織，是投票表決由中 華人民共和國政府代表中國，坐上中國的席位，對於台灣方面並未有進一步的決 議，所以，中華民國的外交系統或許是就此點而提出透過美日兩國運作，讓中華 民國申請成為觀察員，必要時可以使用「台灣」的名義，但仍是必須重申，這只 是從簽呈上判讀出外交系統的建議，此建議是否獲高層同意未有進一步的記錄可 佐證，從結果來說是沒有的。
二、第九次會議中專門機構案與重返聯合國案
144 黃居正，〈國際民航組織的立法功能〉，《台灣國際法季刊》，2:1(2005.03)，頁 103-105。
145 黃居正，〈台、中空運航權談判中的國際法問題〉，《台灣國際法季刊》，1:2(2004.04)，頁 13-14。
146 United Nations, Yearbook of the United Nations 1971, pp. 135&738-739. 高聖惕，〈國際民航組織 與中華民國：就國際民航組織與聯合國的法律關係而論中華民國派遣觀察員參加前者活動之法律 障礙〉，《政大法學評論》，68(2001.12)，頁 281-284。
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接著直到 1972 年 1 月 18 日的第九次會議，才再出現專門機構案的討論。第 九次會議一共有兩個報告案與一個討論案，這次會議邀請前常駐聯合國代表的劉 鍇出席參與會議，147會議邀請劉鍇大使報告中華人民共和國進入聯合國後各國的 反應以及對中華民國的影響。在是否重返聯合國與專門機構會籍案的議題上，劉 鍇的的意見如下：
……又我既已退出聯合國，在目前情形下，重新申請加入幾無可能，且弊 害甚多，不宜嘗試。至於我退出聯合國後之影響，因聯大曾有聯合國各專 門機關應尊重聯大對中國代表權問題態度之決議，故除世界銀行及國際貨 幣基金等性質特殊之金融機構外，我在其他各專門機關之會籍恐均不易維 持。148
劉鍇認為在專門機構會籍案的議題上，要守住會籍是具高難度的，而所謂聯 大曾有相關決議謂專門機關應尊重聯合國大會決議一事，是指聯合國曾在 1950 年即通過 396 號決議案，決議案內容指出如果遇有主張代表一個會員國不止一方 的情形時，應該由大會對這個問題依憲章宗旨原則進行審議，而大會對於這個爭 議的態度，聯合國其他各機關及各專門機構應該要顧及到。149雖然這個決議案對 於各專門機關並沒有強制力，但由於 1950 年至 1971 年在各專門機構如遇有中國 代表權的問題，中華民國政府多是用此案擋下其他爭議，將戰場集中在聯合國大 會本身。所以在喪失聯合國代表權後，即便特別強調 396 號決議案無強制力，也 很難改變其高度的政治影響力。至於劉鍇認為世界銀行與國際貨幣基金組織可守 住會籍一事，則是因為中華人民共和國方面無意願加入這類金融性的機構，所以 就沒有中國代表權的問題需要解決。
另外，在第九次會議的討論案中，值得注意有一個關於重返聯合國的討論 案，這可解答關於中華民國為何不提出申請再加入聯合國，亦可同樣解釋，當失 去聯合國專門機構的會籍後，為何沒有再提出加入的申請。同時也回答了第一次 會議有關國際民航組織案的簽呈，後續為何沒有看到有關的回覆？小組建議可請 美、日等友邦提案建議國際民航組織以觀察員身分邀請中華民國繼續參與，以維
147 喪失聯合國中國代表權後，劉鍇於 1971 年 12 月 26 日從駐聯合國常任代表轉任駐菲律賓大 使。外交部檔案資料處編，《中國駐外各大公使館歷任館長銜名年表》(台北：台灣商務，1989)，
頁 23、46。
148 「行政院光華小組第九次會議記錄」(1972.1.18)，〈行政院光華小組會議議程及紀錄〉，《外交 部檔案(國組司)》，檔號：656.2/0025/47-52。
149 United Nations, Resolutions adopted by the General Assembly during the period 19 September to 15 December 1950, New York: United Nations, 1951, pp.24-25. 聯合國大會 396 號決議全文見附錄。
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持工作關係，必要時可用台灣名義。不過，後續沒有回覆的原因，也可能是沒有 收錄在光華小組的檔卷中，但至少，在外交部檔案哩，與國際民航組織、光華小 組等的相關檔卷，確實沒有看到行政院對於第一次會議簽呈後續的回覆，尤其是 國際民航組織觀察員該點建議案。
回到第九次會議的這個討論案，此案是討論中國國民黨內有關重返聯合國的 發言意見，此討論案的名稱是「中國國民黨中央委員會提送『60 年 12 月 27 日 中央常務委員會第 237 次會議與會同制發言要點』請討論案」，光華小組做出結 論：
關於上述發言要點第一項所載我是否自今年起，商請友邦在聯合國提出恢 復中華民國會籍案問題，應於本小組簽報行政院表示本小組認為不宜採取 此種措施，其理由有三：(1)我上年剛自聯合國自動退出，今年立即央請 友邦為我提出恢復會籍案，時機上甚不相宜。(2)該案如果提出，勢將遭 匪否決。(3)且可能導致匪進一步對我加以反擊，在聯合國中正式宣告台 灣為彼之一省，并進而取得聯合國多數會員國對于此一宣告知法律認可，
則將使我之國際處境更加艱難。150
光華小組認為對於重返聯合國一事在當前的條件下是不合適，除了這個議案絕對 不可能通過外，最主要的考量是，如果提出此案，有可能會遭到反擊，原本的代 表權問題就會被擴大解釋為中華人民共和國直接領有台灣，後續效應將會非常嚴 重。
三、各次會議中的「從略」紀錄
表 4-3 裡所統計出的 10 次專門機構案的討論次數中，事實上裡面就有 5 次 在會議紀錄中呈現「從略」的記載。從略是因為這些報告或討論案會有相關附件，
故才會如此處理，只不過，非常可惜的是，在光華小組的檔卷中，不管是哪一類
故才會如此處理，只不過，非常可惜的是，在光華小組的檔卷中，不管是哪一類