第四章 聯合國專門機構中國席位問題的發展與解決
第一節 專門機構處理中國席位的做法
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
70
第四章 聯合國專門機構中國席位問題的發展與解決
第一節 專門機構處理中國席位的做法
一、世界衛生組織
中華民國常駐聯合國代表團駐歐辦事處主任鄭寶南在 1971 年 10 月 29 日與 11 月 1 分別與 ITU 秘書長(Mohamed Mill)、WMO 秘書長(D. A. Davies)、WHO 幹事長甘道夫(M. G. Candau)見面，請三個組織勿就聯合國的建議案採取任何行 動。WHO 幹事長的回覆，闡明了他認為不管在任何情況，仍應繼續與中華民國 政府維持工作聯繫關係，不過與「聯合國發展方案」合作的計畫，必須由其做決 定，而他也將聯合國秘書長的通知轉給 WHO 執行委員會及各會員國。就聯合國 建議案的議題，他認為法理上，執委會無權對聯合國的建議案做出決定，應該交 由 WHO 大會討論，但是 10 月 29 日 UNESCO 已通過聯合國建議案，其決議是 由理事會做出，並非在大會中處理，基於 UNESCO 此專門機構首開先例，且 WHO 執委會多數委員所屬國籍是支持聯大 2758 號決議的國家，結果難以預料。
至於 WHO 是否會加開特別會議處理聯合國的建議案？WHO 幹事長認為接下來 的執委會將在 1972 年 1 月舉行，大會將在 1972 年 5 月舉行，應該不可能為了聯 合國的建議案額外召開會議處理這個議題。169
1971 年 11 月 11 日，WHO 幹事長甘道夫將聯合國的建議案轉知給 WHO 各 會員國，表示基於聯合國 2758 號決議與 396 決議的一系列結果，他會將聯合國 大會的建議案列入第 25 屆 WHO 大會與第 49 屆 WHO 執委會的議程，而在這個 當下，他總結 WHO 與中華民國的關係，認為基於 WHO 協助方案仍在運作的前 提下，雙方的關係仍會持續。而秘書長於信函中以「China(Taiwan)」的名義稱呼 中華民國政府。其節錄內文如下：
……在此期間我推斷世界衛生組織秘書處與中國(台灣)的關係或許會在
169 「常駐聯合國代表團駐歐辦事處來電專號第 411 號」(1971.11.2)，〈1971 年世界衛生組織(WHO) 排我納中共情形〉，《外交部檔案(國組司)》，檔號：633/90093/83-84。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
71
執行中的世界衛生組織健康計畫裡持續下去。170
1971 年 11 月 29 日，WHO 執委會的編號「EB49/23」文件顯示執委會已將 聯大的建議案做成「世界衛生組織的中國代表權」(Representation of China in the World Health Organization)臨時議案，列入 1972 年 1 月 18 日起舉行的第 49 屆 WHO 執委會的議程，「EB49/23」文件除呈現聯合國大會的 2758 號決議案與 WHO 幹事長 11 月 11 日的信函內容，同時解釋了 WHO 處理聯合國建議案的緣由，根 據 WHO 與聯合國間簽署的協定，協訂第 4 條第 1 項提到 WHO 同意針對聯合國 建議案，儘速提交大會、執委會或其他相應機構。而此點在第二章已做相關說明。
「EB49/23」文件最末提出兩項建議提供執委會討論，第一項是由 WHO 執委會 提出建議，將 WHO 的中國代表權案列入第 25 屆 WHO 大會，第二項是由執委 會做出決議，針對寄送給「中國」的第 25 屆大會開會通知、相關報告等組織文 件，提供幹事長指導原則，換句話說，執委會將做出決議，決定組織文件只寄往 中華人民共和國政府，或只寄往中華民國政府，或者雙方皆寄送。171
「EB49/23」名義上雖為 WHO 執委會的文件，實際上執委會在 1971 年 11 月並無預訂的議事，所以說，EB49/23 實質上是由 WHO 的秘書處或幹事長擬定，
目的是向執委會就議案的結論給予參考建議。這顯示了 WHO 幹事長甘道夫對於 聯合國建議案的態度，基於 WHO 行政單位的立場，引用 WHO 與聯合國的合作 協定內容，將聯合國的建議案納入執委會與大會的議程。
WHO 第 49 屆執行委員會於 1972 年 1 月 18 日起展開，執委會在 1 月 26 日 就聯合國的建議案處理兩項決議，第一項決議為一建議案，以 12 票贊成、8 票 反對、1 票棄權，建議 WHO 大會承認中華人民共和國在 WHO 是代表中國的唯 一政府，第二項決議以 11 票贊成、7 票反對、3 票棄權的結果，授權 WHO 幹事 長將 5 月的 WHO 大會邀請書、議程文件寄送給中華人民共和國，不寄送給中華 民國。兩項議案最後做包裹表決，以 13 票贊成、4 票反對、4 票棄權通過。WHO 執委會的決議的第二項，議決組織文件不再寄送給中華民國政府，代表著中華民 國政府將不會收到 WHO 大會的開會邀請，而無法參加大會，使得其形式更加嚴
170 筆者自行翻譯。原文為”... In the meantime I have concluded that relations of the Secretariat of the World Health Organization with China(Taiwan) may be sustained as concerns the technical
implementation of the WHO-assisted health projects already in course of execution there.” 「WHO 文 件編號 C. L. 41. 1971：WHO 致中華民國行政院衛生署英文信函」(1971.11.11)，〈1971 年世界衛 生組織(WHO)排我納中共情形〉，《外交部檔案(國組司)》，檔號：633/90093/261-262。
171 「WHO 執委會文件編號 EB49/23」(1971.11.29)，〈1971 年世界衛生組織(WHO)排我納中共情 形〉，《外交部檔案(國組司)》，檔號：633/90093/272-276。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
72
峻。
WHO 幹事長對於聯合國建議案的態度，乍看之下是依照聯合國的建議運 作，但是 1972 年 5 月一份來自中華民國常駐聯合國代表團駐歐辦事處的電文，
顯示 WHO 幹事長對組織的中國代表權案還有延伸的見解。內容如下：
外交部鈞鑒：(甲)世界衛生組織幹事長 Candau 本月三日舉行記者招待會 稱……(五)某記者問該組織既以普遍性原則何以將中華民國排出幹事長 答稱台北與北平均稱為中國之唯一代表現時涉及者為代表權問題若台灣 以獨立國資格申請加入世界衛生組織當可獲准加入……172
從 1971 年 11 月 11 日甘道夫的信函與 1972 年 5 月 3 日甘道夫的記者會來看，
他認知聯合國既然已經決定中國席位應交給中華人民共和國政府，WHO 當依與 聯合國間的協定比照辦理，因為聯合國方面所傳達的建議案是處理中國席位所屬 問題，所以 WHO 行政單位在這件事的認知並非是準備排除一個會員國，只是決 定原本已存在的席位要交給另一個政府。而甘道夫甚至建議使用台灣此稱謂，建 議台灣方面可以另一個獨立國的名義申請重新加入世界衛生組織，這多少顯示，
當時國際上，或至少 WHO 的行政單位，將中華人民共和國政府以及中華民國政 府視為兩個不同的國家，雙方的衛生服務範圍並不重疊。從 5 月 3 日的記者會言 論上，更突顯了中華民國對於專門機構席位爭議的認知與 WHO 方有差別。
1971 年 11 月 29 日執委會的「EB49/23」文件，代表著聯合國建議案將列入 隔年 1 月執委會與 5 月大會議程，其後 12 月 11 日中華民國行政院衛生署署長顏 春輝曾致函甘道夫，要求甘道夫在沒有其他執委會委員的要求下，不將中國代表 權案排入議程，但此事未獲結果。
當中國代表權案排入 WHO 執委會的議程已成定局後，中華民國政府只能轉 向執委會美國籍主席 Ehrlich 洽助，希望 Ehrlich 支持中華民國政府的立場，在執 委會會議過程中儘量協助，使中國代表權案無法列入 5 月份大會的議程，並且在 此案獲得最終決議前，WHO 的文件以及大會邀請書只寄往台北而不寄往北京。
但是，1972 年 1 月 14 日的外交部電文提到，Ehrlich 對於文件寄送地點有自己的 見解，他認為 WHO 文件對兩者皆應寄送，但是邀請書皆不寄送，此點與中華民
172 「中華民國常駐聯合國代表團駐歐辦事處致外交部代電。聯歐（61）字第 219 號」(1972.5.9)，
〈1972 年世界衛生組織(WHO)排我納中共節要〉，《外交部檔案(國組司)》，檔號：
639.017/90001/213-214。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
73
國的立場截然不同，使得執委會更增添變數。173為此，中華民國方面只有再發函 洽請美國國務院命令該國的出席代表，於會議中支持中華民國。174
1972 年 1 月 18 日揭幕的 WHO 執委會，於 1 月 26 日時討論中國代表權案，
原先僅處理中國代表權案是否列入 5 月份大會的議程以及 WHO 文件的寄送問 題，但是法國、義大利、奧地利、丹麥等國提案請 WHO 法律顧問對於執委會是 否有權處理中國代表權案表示意見，法律顧問認為執委會可處理此議題，接著，
執委會以 12 票贊成、8 票反對、1 票棄權通過決議，向大會建議承認中華人民共 和國政府為代表中國的唯一政府，以 11 票贊成、7 票反對、3 票棄權，授權幹事 長將 WHO 相關文件與 5 月份大會開會邀請送往北京而不送往台北，兩個議案最 後進行包裹表決，全案以 13 票贊成、4 票反對、4 票棄權通過。原先設定議程排 案與否的問題，最終演變到由執委會向大會建議中國代表權的解決方案。175而 WHO 相關文件與開會邀請書僅寄往中華人民共和國，意謂著執委會向大會的建 議案，早已在文件寄送的動作裡，有了實質決議，中華民國政府在無法收到大會 開會通知的狀況下，亦無法出席 5 月份的 WHO 大會。
檔案顯示 WHO 執委會主席為 Ehrlich，但不參與投票，當日投票的美國代表 是 Benjamin Blood，投票內容呈現美國雖於前述兩個議案中皆投下反對票，但是 最後的包裹表決竟投下贊成票，這個結果一時之間震驚了中華民國外交部。而美 方代表事後表示最後投下的贊成票，肇因於他認知最後的全案包裹表決僅屬程序 性問題，對此他在 1 月 28 日承認投票錯誤，1 月 29 日報紙亦刊載出這個消息。
176
WHO 的執行委員會是由各國推派專家代表出席會議，但是在政治議題上顯 然還是遵從各國的態度，第 49 屆 WHO 執委會的主席為美國籍，因為中華民國 與美國存有邦交關係，故美國對於中華民國的請託是全盤接受並支持中華民國的 立場。但是執委會 24 國中，支持中華人民共和國政府立場為多數，即便美國做 為執委會主席傾力支持中華民國，但仍是無法在執委會中阻擋中國代表權案的討
173 「常駐聯合國代表團駐歐辦事處來電專號第 025 號」(1972.1.15)，〈1972 年世界衛生組織(WHO) 排我納中共節要〉，《外交部檔案(國組司)》，檔號：639.017/90001/33。
174 「外交部致美國大使館第 94 號去電抄件」(1972.1.15) ，〈1972 年世界衛生組織(WHO)排我納 中共節要〉，《外交部檔案(國組司)》，檔號：639.017/90001/36。
175 「常駐聯合國代表團駐歐辦事處來電專號第 34 號」(1972.1.27)，〈1972 年世界衛生組織(WHO) 排我納中共節要〉，《外交部檔案(國組司)》，檔號：639.017/90001/61-62。
176 「常駐聯合國代表團駐歐辦事處來電專號第 36 號」(1972.1.29)、「駐美大使館來電專號第 605 號」(1972.1.30) 、「常駐聯合國代表團駐歐辦事處來電專號第 041 號」(1972.2.1)，〈1972 年世界 衛生組織(WHO)排我納中共節要〉，《外交部檔案(國組司)》，檔號：639.017/90001/67、70、72。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
74
論。
在 1972 年 1 月 26 日 WHO 執委會開始之前，1 月 11 日執委會另有行政暨財 務常設委員會進行小組會議，美國代表在執委會開始之前，利用這個會議先行試
在 1972 年 1 月 26 日 WHO 執委會開始之前，1 月 11 日執委會另有行政暨財 務常設委員會進行小組會議，美國代表在執委會開始之前，利用這個會議先行試