第三章 中華民國政府對聯合國專門機構席位的因應：行政院光華小組的角色
第一節 草創時期
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後的光華小組開會時間表，光華小組在前兩次會議僅是屬於跨部會的早餐會談性 質，沒有會議紀錄，僅有會後向行政院長上簽的簽呈，第三次起始有「行政院海 外事務小組」的稱謂，於第六次會議中經討論後才正式定名「行政院光華小組」，
為了方便行文，接下來在第一次至第六次會議，除了有特別需求外，才使用前兩 次會議的「跨部會會談」、「早餐會談」名稱，或是第三次至第六次的「海外事務 小組」，其餘直接使用如「光華小組第一次會議」的稱謂。
表3-1：行政院光華小組開會時間列表
次序 開會日期 備註 次序 開會日期 備註 1 1971 年 11 月 23 日 11 1972 年 2 月 9 日
2 1971 年 11 月 30 日 12 1972 年 2 月 17 日 3 1971 年 12 月 7 日 註 1 13 1972 年 2 月 24 日 4 1971 年 12 月 14 日 14 1972 年 3 月 1 日 5 1971 年 12 月 21 日 15 1972 年 3 月 14 日 6 1971 年 12 月 28 日 16 1972 年 3 月 21 日
7 1972 年 1 月 4 日 註 2 17 1972 年 4 月 4 日 註 3 8 1972 年 1 月 11 日 18 1972 年 4 月 11 日
9 1972 年 1 月 18 日 19 1972 年 5 月 10 日
10 1972 年 1 月 26 日 20 1972 年 5 月 16 日 註 4
註 1：前兩次跨部會的會議屬早餐會形式，僅有簽呈紀錄而沒有正式會議紀錄，前兩次會議的結 果，經政務委員葉公超簽報行政院長與副院長後。從第三次會議起，開始有正式的會議紀錄，暫 時有「行政院海外事務小組之稱」。
註 2：第六次會議紀錄的討論事項中，已決議將小組定名為「光華小組」，自第七次起到最後一 次的會議紀錄標題，都以「行政院光華小組」紀錄之。
註 3：第十七次會議紀錄顯示，葉公超於主席報告時表示光華小組原非常設機構，而當初交議的 重要事項，都已經討論完畢並執行中，所以曾詢問與行政院院長與副院長是否撤銷小組或繼續運 作。爾後，獲得行政院長批示光華小組繼續運作辦理。
註 4：檔案文件顯示，外交部擬出之第二十次會議紀錄稿於 1972 年 5 月 25 日完成，封面附有文 字註解，表示此次會議後，小組即奉令撤銷，不再開會。顯示光華小組前後大約運作了半年左右，
階段性的任務告一段落後即告解散。
資料來源：整理自〈行政院光華小組會議議程及紀錄〉，《外交部檔案(國組司)》，檔號：656.2/0025。
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一、第一次會議後之簽呈
1971 年時任政務委員葉公超於 11 月 24 日所擬的簽呈指出，葉在 11 月 23 日邀請外交、財政、教育、經濟、交通等部部長、僑務委員會委員長、行政院秘 書長、新聞局局長暨經合會秘書長等各部會首長舉行早餐會議，針對國家如何積 極展開總體外交戰列出數個討論與建議案，在第一次的早餐會議中，共有五個討 論暨建議案經整理如下：(1)駐外或參加國際會議的人員，因為國際局勢劇變，
必須由中華民國政府切實掌握，除非經過核准，不可以缺席會議或改變既有行 程。( 2)如何積極展開總體外交戰，相關單位人員應在全球性統一戰略下斟酌調 整並確立新的觀念，經建議先由教育部、經濟部、交通部、僑務委員會及新聞局 (包括中央社)等各就其單位如何調整以配合外交需要，擬定方案提供下一次早餐 會議作初步審查。(3)退出聯合國後，所有六十一年度聯合國各個技術援助方案 原則上應繼續實施，經費中斷時，可由實際需要情形酌予調整，經費預算可由原 定繳納聯合國各機構之會費數額內撥充，倘有剩餘，建議移轉作為外交總體戰用 途，由行政院主計處會同外交部確認相關細節。(4)中華民國與比利時斷交後，
歐洲各國人民與華僑到台灣的簽證應該如何辦理，需另覓英國倫敦及德國波昂或 法蘭克福兩地設置相對的機構繼續辦理。其中核發手續必須簡化，以利國際關係 的推展，這項事務由外交部擬定辦法以利後續由行政院秘書處邀集有關機關會商 決定。(5)中華民國確定已喪失國際民航組織席位，然而飛行服務事實上不能中 斷，以免國際航線全面停航，故交通部決定繼續提供。會議認為這項決定頗為適 當，建議民航局正式通知與我有雙邊協定的各國航空公司，保證中華民國方面將 照舊提供服務，並請該公司分別報告其政府，支持中華民國與國際民航組織維持 業務關係(Working Relations)，另一方面由外交部洽請美日兩國向國際民航組織 交涉，請組織繼續承認中華民國所提供的各個服務，並邀請中華民國以觀察員身 份列席各項會議，以便交換情報與安排後續服務。如有必要，建議可以使用「台 灣」名義參與。而這些策略如果可以順利執行，繼續維持與國際民航組織的業務 關係，則其他有關交通業務的各個國際組織，似乎可同樣採用。120
首次早餐會報的討論事項，廣泛的探討政府各駐外單位的人事、組織問題，
顯示這個跨部會的會議處理所有涉外事情，即便邦交事宜應純粹只屬外交部業 務，但如會議中第四點提及因為與比利時斷交，已影響到歐洲各國人民與華僑來 台的簽證問題，需緊急另覓地點設立機構承繼辦理相關業務，此項斷交後的效
120 「簽呈」(1971.11.24)，〈行政院光華小組會議議程及紀錄〉，《外交部檔案(國組司)》，檔號：
656.2/0025/125-126。
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應，事實上已牽涉到行政院其他部會的駐外單位問題，已超越外交部的權責，故 有這樣形式的跨部會會議出現，又因為聯合國二七五八號決議案後可預想隨之而 來的外交事件如國際組織會籍問題、斷交危機，所以會議第一點就提到駐外人事 方面，要求駐外人員須確實遵照命令，在指定的時間內往返指定地點，不得有額 外個人行程，以確保準時參與會議或各個緊急因應措施可順利傳達並準確地執 行。
特別注意到，這次會議第二點出現了「總體外交戰」的辭彙，確立駐外單位、
人事問題的處理方針以面對預期的外交局勢，並且相關問題要由相關單位研議並 擬定方案，便於隔週的會議中，提出討論、研究、審查，意謂著當下的因應方針 是要統籌運用行政院各部會涉外資源，以因應整體國際情勢的劇變，進一步的決 定則視後續開會決議而定。
最後則是有關國際組織的第三點與第五點，第三點指出六十一年度(1972 年) 各個聯合國在台灣的技術援助方案如發展方案、糧農組織、兒童基金會、世糧方 案、世界衛生組織等案預估會因為退出聯合國而使得這些方案的經費來源中斷，
但是會議中的結論是應該讓這些方案至少在已經排定計畫的六十一年度繼續實 施，如果真的因退出國際組織使經費不再由國際組織官方挹注時，可評估實施情 形後酌予調整，或者就同一年度原先已排定預算要繳納的國際組織會費，後因喪 失會籍等因素而免除繳納的會費預算中挪用。這些款項在會議中得出結論估計應 有相當餘額，如果可行，擬定將餘額撥為外交總體戰之各項用途。第五點則提到 國際民航組織已經決定排除中華民國會籍，但不能因此斷航，所以會議中認為交 通部決定繼續提供服務的決定頗為適當。
二、第二次會議之簽呈
第二次會議於一週後，也就是 11 月 30 日召開，第二次會議仍沒有會議紀錄，
僅有簽呈紀錄存在，在開會當天完成。第二次會議計有七個討論暨建議事項經整 理如下：(1)駐外機構之調整方案與所需增列的經費預算，經濟部及僑委會已經 以書面提出，外交部及新聞局以口頭報告，均已初步審核。教育部及交通部須於 12 月 3 日前提出，以口頭報告說明的外交部與新聞局請補提書面報告，便於 12 月 6 日上午舉行會議時一併審核。(2)為了因應國際局勢繼續演變，應當在無邦 交的國家設立適當機構，如旅行社、通訊社、文化團體或商業機構等，以保持並 逐步展開國際關係。即便在現行有邦交的國家，亦擬酌量先行設立，以免萬一邦 交中斷，當使領館撤退以後，可以繼續執行任務，尤擬在日本迅速籌設。(3)各
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駐外機構的主管人員，包括使領館在內，擬照任務本質與環境的要求，遴選最適 當的人員充任。例如舊金山總領事之任務應以僑務為重，人選不必限於外交官 員。(4)所有駐外機構應接受駐使之統一領導，不得各自為政。在無邦交的國家，
擬指定一人負責。(5)所有駐外人員的待遇應該要統一標準，以免參差。(6)駐外 人員之遴用，可吸收華裔或當地人士，訓練後妥為運用。(7)為靈活運用海外機 構，有效進行總體外交戰，關於海外機構之設立、人事、經費、指導及監督似可 由公超主持的會議先行交換意見，得出結論後呈核施行，此項會議擬暫時由行政 院第二組及外交部國際組織司擔任幕僚作業。121
第二次會議除了第一點屬報告性質外，第二點至第六點具體上討論海外機構 的設立原則、各部會間相互調整配合的決議與駐外人事細節，這個層面承繼自第 一次會議的第二點討論，內容是要求各部會究其主管的駐外單位應如何調整機構 與人員以配合外交單位，換句話說，是清點各個駐外機構並就清點結果擬定配套 方案。
此配套方案的細節在第二次會議的第二點討論中說明了一切，中華民國在無 邦交的國家應該要設立適當機構以保持並逐步開展關係，而這些機構通常是民間 名義設立，實質上屬於國家派駐，一種以半官方或是表面非官方名義來設立。122 即便是有邦交的國家，衡量當時的國際情勢，須特別預先設立一些機構，以免將 來斷交、使領館撤銷後，頓失外交據點，尤其日本是需要迅速籌設的目標。由此 可見，外交體系對於當時整體外交情勢的判斷趨於悲觀，認為將會有許多邦交國 面臨斷交危機，必須就當前情勢迅速整合駐外機構避免最終官方與非官方的接觸
此配套方案的細節在第二次會議的第二點討論中說明了一切，中華民國在無 邦交的國家應該要設立適當機構以保持並逐步開展關係，而這些機構通常是民間 名義設立，實質上屬於國家派駐，一種以半官方或是表面非官方名義來設立。122 即便是有邦交的國家，衡量當時的國際情勢，須特別預先設立一些機構，以免將 來斷交、使領館撤銷後，頓失外交據點，尤其日本是需要迅速籌設的目標。由此 可見，外交體系對於當時整體外交情勢的判斷趨於悲觀，認為將會有許多邦交國 面臨斷交危機，必須就當前情勢迅速整合駐外機構避免最終官方與非官方的接觸