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第五章 結論
聯合國專門機構僅是一個代表性的名詞，本質上就是一個由各國政府代表組 成的國際組織，一個國際組織與聯合國經濟暨社會理事會簽署合作協定後，就成 為聯合國專門機構。現今聯合國共有 19 個專門機構及 4 個相關組織，1971 年時，
這兩項分類項目下是 13 個專門機構與 2 個相關組織。相關組織的地位類似於專 門機構，惟簽署協定的對象機關不是經社理事會。
中華民國在 1971 年喪失聯合國中國代表權之前，在 13 個聯合國專門機構 中，除了在聯合國糧食及農業組織(FAO)為觀察員外，其餘 12 個專門機構皆擁有 會員國資格。另外兩個相關組織中，國際原子能機構(IAEA)為會員國資格，關稅 暨貿易總協定(GATT)為觀察員地位。兩個相關組織與其他專門機構一樣都由其 內部投票處理中國代表權案。12 個擁有會員國資格的專門機構中，除了 4 個金 融性專門機構於 1980 年時才喪失席位，其餘 8 個專門機構則先後於 1971 年 10 月下旬至 1972 年 5 月下旬間陸續喪失席位，本研究探討的就是這一段時間。
基於聯合國秘書長於 1971 年 10 月 26 日寄送給各專門機構行政首長的通知 內容，中華民國在各個聯合國專門機構的會籍案，實質上就是中國代表權案，而 專門機構代表權案，就是聯合國大會中國代表權案的延伸。意即從專門機構方的 角度，此議題為「中國席位歸屬於哪一方」的問題，與聯合國大會處理中國代表 權的態度一致。但是中華民國方面，1971 年以前專門機構的會籍是與聯合國大 會放在一起討論的，中華民國政府認為 396 號決議適用於專門機構。但是當中華 民國喪失聯合國中國代表權以後，則對 396 號決議的看法與先前完全不同，中華 民國政府改以聯合國大會的決議對於專門機構無拘束力的說辭，配合著專門機構 的會籍普遍化原則，試圖說服各方將「專門機構代表權案」的看法轉變為「一方 加入但不排除另一方會籍」的認知，以求扭轉劣勢。
中華民國政府於 1971 年以後，對於專門機構代表權案的會籍普遍化說法，
對比 1971 年以前在各專門機構力爭代表全中國的作為，無疑是自相矛盾，而其 堅持代表全中國的作為，使得中華民國政府需承擔不符合其現實情況的會費比 例，以世界衛生組織(WHO)為例，中華民國需繳納會費之計算基準，不是以台灣 而是以全中國的標準計算，攤提會費比率高達百分之三，約為 300 萬美金，在所 有會員國中排名第七。但是中華民國曾經在 1952 年及 1953 年世界衛生大會中運
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作，促使其邦交國提案，使大會通過決議，讓中華民國以「財政困難」之名，每 年僅需繳納象徵性的 1 萬美金。爾後於 1963 年及 1966 年提高至 5 萬與 10 萬美 金。
綜觀本研究探討的世界衛生組織(WHO)、世界氣象組織(WMO)、國際電信 聯盟(ITU)三個機構的案例，中華民國政府對於三個機構即將討論中國代表權 時，整體而言其策略以拖延為主，三個組織的預定集會時程恰好為理事會在先、
大會在後，故中華民國政府在洽助時，第一要務是希望可以說服各組織行政首長 收到聯合國的通知後不要採取動作，第二是如果該專門機構理事會已集會過，則 洽請理事會主席在收到專門機構行政首長轉發的通知後，不要召開臨時會議處理 中國代表權案，留待下一次理事會或大會討論。第三則是若專門機構的理事會已 準備要處理中國代表權案時，則要求理事會能將代表權案暫緩到大會時再處理，
因為理事會並非組織的最高權力機關。中華民國的說帖內容主要指出聯合國專門 機構應摒除政治因素，使會籍普遍化，又中華民國為有良好記錄的會員國，且組 織的最高權力機關應為大會。以此希望可說服有關各方。
中華民國政府面對三個機構代表權案的發展，各有其實質因應作為，WHO 的態勢發展相對不利，所以中華民國政府只能消極的準備抗議聲明書寄發給全體 會員國做最後的精神抗爭。而 WMO 則是在推出全體會員通訊投票後，中華民國 洽請美國一同向 WMO 提出加密的請求，使得各國投票時可不必顧慮中華人民共 和國的態度而放心投票傾向中華民國的立場。面對 ITU 時其因應作為則最具代 表性。在 ITU 行政理事會開議前，中華民國政府向 ITU 提出更改會籍名稱由
「China」改為「China (Republic of)」及服務範圍改為台澎金馬的請求，名稱上 如此更動，以凸顯不同於中華人民共和國欲取得的「China 席位」。然而，此舉 對於中華民國政府來說，有自相矛盾的情形，在聯大通過 2758 號決議案之前，
中華民國政府可是認為「China」與「China (Republic of)」是同樣的意義，「China (Republic of)」無疑是代表「China」，反倒在情勢逆轉之後，卻又認為兩個名詞 不相同，這個矛盾類似於中華民國政府對聯大 396 號決議前後看法不一的情形。
總之，這些作為最終都沒有達到預期的效果，無法改變整體態勢，使得中華民國 皆喪失這些專門機構的席位，而且更改名稱的做法也是自相矛盾
專門機構方面，由於理事會及大會主席皆由成員國代表互選產生，他們的態 度取決於所屬國家對中國問題的看法。故可觀察的是專門機構的行政首長，而從 本文得知，行政首長基於業務本份，不可能接受中華民國政府之託，忽視聯合國 的建議案。另外，WHO 幹事長甘道夫曾在受訪時表示，WHO 並不是要排除「台
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灣」的參與，WHO 只是在處理中國席位的歸屬，建議台灣可以在隔年以新成員 方式申請加入 WHO。同樣的在光華小組第一次會議時，葉公超亦向行政院提案 使用「台灣」名義重新參與國際民航組織(ICAO)。所以至少當時中華民國內外，
皆有相關建言，使用台灣的名稱重返國際組織。但是這些聲音是否被決策者所接 納？從結果來看是沒有的。
專門機構中國代表權的問題，事實上就是聯合國大會中國代表權問題的延 伸，其本質為「誰來代表中國」的問題，客觀而言，當時的中華民國實際控制範 圍是台澎金馬，相對於中華人民共和國控制整個中國大陸，故若由中華民國代表 中國，其合理性絕對遠遜於讓中華人民共和國代表中國。只不過，雙邊在競爭國 際組織席位時，中華民國政府在國際組織內已擁有席位，而後來才成立的中華人 民共和國政府目標是要取代原有的政府，兩相比較之下，中華民國政府有其先天 優勢，加上中華人民共和國政府為一共產政權，建國初期及冷戰初期其邦交國數 量少於中華民國政府。兩個政府競爭席位時，又皆以「一個中國」的角度思考，
中華民國力阻中華人民共和國進入國際組織，而中華人民共和國則欲竭力取代中 華民國，將其代表從各個國際組織中排除出去。然而，國民黨政權於內戰敗退後，
中華民國政府代表中國的代表性遠遜於中華人民共和國政府是鐵一般的事實，在 中華人民共和國絕不改變其立場的前提下，若中華民國沒有任何彈性作為，整體 態勢之劇變是遲早會發生的事情。
當中華民國喪失聯合國中國代表權後，其對於專門機構代表權的態度看似有 轉變跡象，由於中華人民共和國方面，在專門機構的外交戰場仍是以「代表權」
的方針繼續運作，中華民國方面只有被動的防守，改提出過去為了阻止中華人民 共和國加入專門機構而避免提及的「會籍普遍化原則」，希望將代表權問題，轉 換為「一方的加入不應以排除另一方為前提」的思考，以博取各方的支持。當專 門機構處理中國代表權案時，友邦國家如美國、沙烏地阿拉伯皆提出類似於「兩 個中國」、「一中一台」的提案，但表決階段未獲通過。而檢視外交部檔案收錄的 洽助電文，可發現中華民國在各個專門機構未曾主動向友邦國家提出「兩個中 國」、「一中一台」模式的議案，僅有被動防守的明確方針，所以中華民國方面看 似對專門機構代表權案有轉變的表象，但實質上僅有消極的作為，沒有積極的行 動。如同在 ITU 的更改名稱與服務範圍一事，僅屬消極作為，未特別公開宣示 或推動相對積極的議案。
當專門機構將中國代表權排入理事會議程時，中華民國方面曾對外洽助，以 求付諸表決之時可以成功守住其會籍，但是部份邦交國對於中國代表權立場與中
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華民國不同，如駐日本、駐澳大利亞、駐波札那等國大使的回傳電文均顯示，其 駐在國政府的態度是接受「兩個中國」的，而如果這些國家在專門機構中國代表 權案不管是投下贊成票(支持中華人民共和國)或反對票(支持中華民國)，勢必會 有一方無法參與，故這些國家傾向投下棄權票。因此，1971 年時中華民國的極 大劣勢為，在各組織內的邦交國數目少於中華人民共和國邦交國數目，而中華人 民共和國邦交國大多承認其為代表中國的唯一政府。中華民國的邦交國投票時必 有棄權的疑慮，因為這些中華民國的邦交國接受「兩個中國」的提案，反而在中 華人民共和國方面較不會有此疑慮，所以在這樣的態勢之下，其結果顯而易見。
除非中華民國方面主動提出如「兩個中國」方向的議案，否則就不會有逆轉局勢 的可能。
關於探討到這些因應作為的決策，受限於外交部檔案的範圍，僅有外交部上 呈至行政院的記錄，但是本研究另外發掘出當時的另一個決策研究單位，此單位
關於探討到這些因應作為的決策，受限於外交部檔案的範圍，僅有外交部上 呈至行政院的記錄，但是本研究另外發掘出當時的另一個決策研究單位，此單位