第二章 國家安全概念與戰略
第二節 ：國家安全戰略與機制
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而是透過國家之間的互動而形成的；主權、無政府狀態、安全困境等傳統國際關 係理論的假設同樣也是國際社會建構的結果15。
建構主義強調文化、認同、觀念和規範等社會因素。建構主義認為安全困境 是社會建構的產物，行為者可以透過社會的實踐來改變行為者的主體性，從而改 變無政府狀態，使行為者的行為從安全困境中擺脫出來，進而建立安全共同體。
若行為者間的共同期望，使個別行為者高度的猜疑，使他們對他方做最壞的估算，
那麼雙方就會形成互相感到威脅的關係，這就是所謂的｢安全困境｣。但相反的，
如果行為者之間的共同認知史彼此能建立高度相互信任，那就會以和平的方式解 決彼此間的問題，這就會形成所謂的安全共同體16。
冷戰的結束，2010 年因歐美金融風暴致經濟、國力衰退，中國大陸綜合實 力趁機崛起，兩岸因馬總統當選後軍事對峙和緩，影響我國家安全威脅最甚者除 中共持續的武力威脅外，非傳統安全威脅逐漸侵蝕我國家安全。透過國際關係理 論的探討，正確研擬國家安全戰略，使我國在國際社會合縱連橫的關係中，找到 國家安全的定位，以確保國家的生存發展。
第二節：國家安全戰略與機制
壹、國家安全戰略
戰略最早的概念是源自於軍事，但其內容與意涵，不斷被其他領域所引用，
例如：政治戰略、經濟戰略或文化戰略等等，所以戰略意涵的發展已超越原軍事 的領域。戰略的意義，依國軍軍語辭典解釋：為建立｢力量｣，藉以創造與運用有 利狀況之藝術，俾得在爭取所望目標或從事決戰時，能獲得最大之成功公算與有 利之效果。另國家戰略：為建立國力，藉以創造與運用有利狀況之藝術，俾得在 爭取國家目標時，能獲得最大之成功公算與有利的效果17。
15 楊永明，國際關係（新北市：前程文化，2010 年 6 月），頁 85。
16 盧靜，｢國家安全：理論．現實｣，外交學院學報，總第 77 期，2004 年 9 月，頁 61。
17 國防大學軍事學院，國軍軍語辭典（九十二年修訂版），（台北：國防部，民 93 年 3 月），頁 2-6。
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國家安全戰略的發展是植基於軍事戰略之上並擴展至其他非軍事的領域。國 家安全戰略就是國家在一定的地緣政治、地緣經濟和社會文化的背景下，根據本 國對國家利益的界定，對現存的和潛在的威脅的判斷，以及可動用資源的判斷，
決定用甚麼方式或如何分配和使用資源以對付威脅、有效保護本國安全的整體規 劃。因此，國家安全戰略從構成上包括：國家安全利益、威脅識別、安全目標、
安全政策及確保安全的機制等18。因此，國家安全戰略可包含：第一、國家利益；
第二、國家戰略環境；第三、國家實力。國家利益的概念是主權國家面對外在環 境時用來界定國家權力與外交目標的概念，現實主義認為國家利益可分為三大類：
安全利益、政治利益、經濟利益19。
國家安全戰略是綜合運用國家政治、經濟、軍事、外交及其他力量或手段的 宏觀籌劃及謀略，旨在維護和確保國家安全。一般而言，國家安全戰略主要由戰 略目標與任務、戰略方針與戰略手段或措施等三部分組成。第一、戰略目標是一 定時期，國家安全戰略所要達成的最後結果；戰略任務是戰略目標的具體化，體 現國家戰略的意圖。第二、戰略方針是國家安全戰略的核心與主體，是一定時期，
指導國家安全戰略的總綱領和原則，其主要功能在於規劃達成國家安全戰略目標 的途徑。第三、戰略手段是為達成戰略目標而運用國家總力的方式和方法，主要 為維護和確保國家安全，並根據既定的戰略目標和戰略方針，運用國家總力維護 國家安全的具體行動。
我國國家安全戰略是由總統主持的國家安全會議負責制定，2006 年出版國 家安全報告，內容為先敘述我國的新安全環境及國家安全的內外在威脅，再者制 定我國國家安全戰略方針，作為其他單位制訂相關戰略的基礎，我國制定國家安 全戰略程序如圖 2－1：
18 王帆、盧靜，國際安全概論（北京市：世界之事出版社，2010 年 3 月），頁 100。
19 楊永明，國際關係（新北市：前程文化，2010 年 6 月），頁 100。
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國家安全戰略是在一特定的時期，依據當時的國際戰略環境威脅，為確保國 家的利益，運用國家的總體實力，制定國家安全目標，達成國家安全方針的途徑 及統合運用國家諸般資源，以確保國家、國民的安全，免除遭受安全環境的威脅。
貳、國家安全機制
機制（regime）含有規則、指導、指揮、管轄之義。依韋伯國際大辭典對機 制提出三種解釋：第一、一種現象或行為固定模式；第二、一種統治或管理方法、
一種行政管理方法；第三、一種政府或管理機關的形式20。國家安全機制是確保 國家安全的重要環節，它是以負擔國家安全管理職能的國家機關為核心，在社會 系統其他重要因素共同影響下，按照特定組織運作模式建立起組織系統，對國家 安全威脅進行預警、應對和消除。國家安全機制主要是包含三大部分，一是法律 的制定；二是決策的機制；三是執行國家安全的機關21。三者的關係如圖 2－2：
20 趙子聿、賢峰禮，國家安全危機決策（北京市：時事出版社，2006 年 12 月），頁 197。
21 王帆、盧靜，國際安全概論（北京市：世界之事出版社，2010 年 3 月），頁 88。
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第一、法律的制定：
國家安全的法律制定是國家安全機制運作的合法性重要的基礎，也是國家安 全體系能有效運作的保證。在世界主要的國家，關於國家安全機制的法律，具體 的表現在憲法和立法機關之中。首先憲法是一國的根本大法，是所有法律制定的 基礎，具有最高的司法效力。憲法不僅奠定國家的政治制度和立國的精神，並規 定國民的基本自由、權利和義務，及確立國家組織和國家機構運作的基本原則。
國家安全透過相關法律的制定首先在憲法中落實相關制度運作的原則，一個國家 的政治、經濟、社會、教育、文化等等領域的安全保護，透過國家安全機制的運 作予以落實。其次是立法機關。在民主國家的立法機關制定法律賦予國家安全機 關執行安全政策的合法性，也是國家安全機制的重要組成部分，例如，美國的參、
眾議院，中國大陸的人民代表大會及我國的立法院等，都是在國家安全機制的組 成部分佔有重要的地位。
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第二、決策的機制：
研討國家安全主要有三個方法：第一、｢同心圓法｣，是指在制定國家安全政 策過程中，總統處於中心位置，總統幕僚和國家安全機構向總統提供建議，並執 行國家安全政策。第二、｢菁英對政策制定參與者法｣的形成是基於民主的基本困 境在於政策制定過程由菁英份子所主導。國家安全政策的制定由國安機構中的菁 英負責，可是菁英仍應尋求外界大眾的支持。第三、｢系統分析法｣強調在制定國 家安全決策過程中，各種不同因素在不同階段中的內部關係。決策機制必須調和 各種利益，儘可能設計出絕大多數人皆可接受的政策，並藉由政策的有效性與否，
獲得相關回饋資料，對政策造成的衝擊加以評估22。國家安全機制中，決策機關 是核心的部門，是指揮整個國家是否有效運作的中樞。傳統的決策機關主要包括 最高決策機關、情報蒐集分析機構及諮詢機構23。
一、最高決策機關，包括最高決策人或決策菁英。這一決策機關必須在很短的時 間內找到解決國家安全的重要方法。它既要能傾聽大眾的意見，又要能權衡得失 當機立斷，儘快控制國家安全所面臨的危機威脅的蔓延。
二、情報蒐集分析機構，主要功能就是為最高決策者提供即時、準確的情報，做 出正確的決策戰略。
三、諮詢機構提供應變方案作為最高決策機關的參考。因為現今的國家安全問題，
就性質、範圍及影響均已超出個人、單一部門的能力之外，這時需由有經驗的專 家組成專案諮詢小組，能夠幫助做出有效的選擇及判斷。
第三、執行國家安全的機關：
國家安全必須要有專責機構負責，主要職責是要有效貫徹、確保國家安全決 策機制所做的決策，執行國家安全安全機關包括國家安全、國防、外交、情報及 相關部門等龐大的體系。判斷國家安全系統是否能有效貫徹國家安全決策機制的
22 Sam C. Sarkesian、John Allen Williams、Stephen J. Cimbala 合著，郭家琪、李延輝譯，美國國 家安全（台北市：史政編譯室，民國 94 年 1 月），頁 20-22。
23 王帆、盧靜，國際安全概論（北京市：世界之事出版社，2010 年 3 月），頁 90。
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決策，是在最短的時間內有效調度所有國防、經濟及社會資源來解決國家安全所 面臨的問題。
參、各國國家安全決策機制（以美、法、俄等國為例）
一、美國國家安全決策機制：
㈠法律的制定：1947 年通過國家安全法，並經 1949、1958 及 1980 年代以 後國會的數度增修。1947 年的法案設置國安會、國防部長辦公室、美國空軍、
參謀首長聯席會議與軍情局，這是史上第一次總統在關於國家安全事務上，可設 置主要幕僚提供總統諮詢及協助。1949 年修正案將國防部編製成一個行政單位，
另新增參謀首長聯席會議主席一職，以掌握參謀首長聯席會議。1958 年修正案 授與國防部長加強管制國防部各單位的合法權力。1986 年高華德－尼可斯法案
（Goldwater-Nichols Bill）對國防部做一些新增改變，強化參謀首長聯席會議主 席的地位，成為國防部長的首要助手。1947 年的國家安全法案，透過國安會議
（Goldwater-Nichols Bill）對國防部做一些新增改變，強化參謀首長聯席會議主 席的地位，成為國防部長的首要助手。1947 年的國家安全法案，透過國安會議