第五章 ： 我國政府因應恐怖主義威脅之機制及策略
第一節 ：政府危機管理理論探討
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第五章： 我國政府因應恐怖主義威脅之機制及策略
第一節：政府危機管理理論探討
壹、危機管理三大概念模型
艾爾莎伯格、費爾德斯和蘿絲（Elsubbaugh, S., R. Fildes ＆ Mary B. Rose, 2004）建構危機之危機準備模式；崇恩（Chong,2004）提出的｢危機管理六階段 模式｣；以及瓦達克提出的｢公私協力演進模型｣於危機管理上的運用，藉此了解 國際危機管理理論發展趨勢1。
一、危機準備模式
包括三個主要階段：第一階段為一般準備階段，其重點有，1.危機的策略規 則；2.有益於危機管理的文化。第二階段為早期預警訊息的交流階段。第三階段 為具體準備階段或危機管理階段，其重點有，1.迅速回應；2.資源動員；3.有效 資訊流通2。
二、危機管理六階段模式
崇恩認為危機管理的本質在確保組織的穩定和生存，並追求組織目標的過程 中繼續成長；有效的危機管理是需要｢系統化和訓練化｣，以建立對危機的警戒、
管理上的敏感度、組織反應的敏捷能力，及組織認識到謹慎規劃的重要性。因此 提出｢危機管理六階段模式｣。3
第一、克服（coping）：最重要為｢危機管理計畫（crisis management plan, CMP）
的制定，可使管理者在面對危機時採取正確且最佳回應。
二、重新思考（rethinking）：從學習的觀點出發，了解過去的錯誤並認真尋 找更好的方法，以面對未來可能再次面對的危機。
第三、創意改善（initiating）：組織若無 CMP，則創意改善是危機管理的方 法；若有 CMP，則可修正、改善 CMP。
1 詹中原等編著，政府危機管理（新北市：國立空中大學，民國 95 年 8 月），頁 29。
2 同上註，頁 29。
3 同上註，頁 30-32。
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第四、察覺（sensing）：察覺的主要目的在於獲得早期預警訊息，他將監視 組織內/外部環境。
第五、干預（intervening）：透過觀察，當早期預警信號十分清楚的時候，管 理者可採取干預步驟。最好的干預策略是能將潛在的危機，從成長與擴散的初期 就能予以預防和阻斷。
第六、防堵（sandbagging）：當干預策略仍無法消除初期危機時，就必須採 防堵策略步驟，以防止危機擴大發展。
三、公私協力演進模型
公私協力是指政府部門與公、民、營利組織與非營利組織之間處於平等地位，
以信任為彼此協力的基礎，以公民參與及其附加價值為協力追求的導向，藉由雙 方資源的交流以達到公共利益的目的，且在協力過程中經雙方契約的協定，確立 彼此的權責，以建立公私協力的公共服務責任網。美國 FEMA 曾於西雅圖應用 進行災害防救及危機管理行動相當有效。在以下六種環境因素有可能會導致公私 部門產生協力關係： 1.命令或法律系統（mandate or legal system）；2.現存網絡
（ existing networks ）； 3. 政 治 掮 客 （ brokers ） 或 第 三 部 門 組 織 （ third-party organizations）；4.公眾觀點（common vision）或公眾認知（common understanding）； 5.危機（crisis）；6.有願景的領導者（visionary leadership）4。這六種環境力量建 構起公私協力的環境網絡，但並不是在任何的公私協力中需要這六個環境力量存 在，只要其中一項存在，公私協力便有可能發生。
貳、危機管理各階段管理活動
危機管理是種動態的規劃過程，包含五大步驟：1.危機訊息的偵測。2.危機 的準備及預防。3.損害的控制及處理 4.復原工作的進行。5.不斷的學習及修正。
努納梅克（Jay Nunamaker）以危機發展三個階段，即危機爆發前階段、危機發 生期間及危機解決後等三個階段為探討的指標，依據指標分別規劃各階段所需的
4 詹中原等編著，政府危機管理（新北市：國立空中大學，民國 95 年 8 月），頁 32-33。
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管理活動：5
一、危機爆發前的活動：
主要負責協助組織對危機情境做預期，並在危機發生前將危機消弭於無形。
這個階段的活動包括：建立危機計畫系統、危機訓練系統、危機感應系統等，並 成立危機知識庫，負責危機相關情境的草擬及推演。
二、危機爆發時的活動及設備：
主要在對危機管理小組提供相關的支援，如重要訊息及資源的提供。此階段 的執行機構大致可分為三個部分：
㈠危機指揮中心：負責各項指派事宜及處理工作，由決策者及幕僚、危機處 理小組、危機處理專家等三個單位所組成，即一般所稱「危機管理小組」。
㈡危機情境監測系統：負責對危機的發展狀況做追蹤並向危機指揮中心的決 策者做報告。
㈢危機資源管理系統：負責有關解決危機時所需資源的安置、分配及取得等 任務。
三、危機解決後的活動：
對組織的執行績效做工作評估，並將評估結果作為對目前危機管理過程的修 正參考。此階段的主要任務計有：
㈠成立評估調查系統，確認危機的成因。
㈡加速復原工作的進行。
㈢繼續推展下一波危機管理計畫。
參、國家危機管理模型：
艾里遜（Graham Allison）認為分析國家、政府危機管理可藉由：一、理性 抉擇模型（the rational actor，ModelⅠ）；二、組織過程模型（organizational process，
ModelⅡ）；三、政府政治模型（the governmental，ModelⅢ）等三種模型著手6：
5 詹中原，《管理危機－理論架構》（台北市：聯經，2004 年），頁 20-22。
6 同上註，頁 23-26。
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一、理性抉擇模型：
主張在危機管理中，政府的行動就是按國家策略目標，整體極大化的方案選 擇結果。所以，國家或政府被視為單一的理性決策者，針對國家所面臨的危機問 題做出反應；因此，所謂理性決策行動是依據國家安全及國家利益考量的總目標，
理性決策者在不同的選擇方案中，針對結果價值極大化原則做出行動抉擇。理性 抉擇模型的主要推論類型，是在任何政府危機行動的背後必定可以歸納出所欲達 成的目標，而這些行動則是由一些極大化手段組成以達成此一目標。理性抉擇模 型的思考問題包括：
㈠國家面臨的問題為何？
㈡有何解決方案？
㈢選案的成本利益為何？
㈣可見的國家共同價值及原則為何？
㈤國際社會的壓力為何？
二、組織過程模型：
主張政府決策不完全是依據理性的抉擇，主要是組織功能的例行產出。所謂 組織化標準程序（standard operation procedures ，簡稱 SOPs）包含：
㈠組織的標準作業程序。
㈡組織所提供的有形能力與裝備。
㈢組織決策的預設立場。
在組織過程模型中主要分析的對象是危機事件「相關政府部門」，而基本推 論類型是為解釋政府組織於 T 時決策行為最好是依據 T－1 時的例行表現；而要 預測政府危機管理於 T＋1 時可能決定，則是 T 時組織的產出。組織過程理論的 假設是政府決策不會因特殊情況而變的較為彈性或遠見；相反，無論是決策內容 及執行手段均是有限彈性及漸進變遷。因此，政府危機管理主要思考問題是：
㈠與危機相關的政府部門有哪些組織？
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㈡這些組織通常有何種作業傳統，而這些作業傳統在相關危機（或事務）的 影響力為何？
㈢這些組織在解決問題必要的決策點上是透過何種計畫或 SOPs，以取得必 需的資訊？
㈣這些組織透過何種計畫或 SOPs 建構出決策選案。
㈤組織是否有相關之計畫或 SOPs 用以執行選案？
三、政府政治模型：
在解釋危機管理時，著眼於政府內不同的遊戲參與者（players），而這些不 同的參與者不只是考慮單一的危機事件，而是針對不同國家、組織和個人目標，
對全面問題同時考量。因此這些危機利害關係者為影響危機管理的走向則必須做 政治的較勁（the pulling and hauling of politics）。因此，決策不是選擇的結果，而 是不同利益、衝突、談判的產物。政府政治模型強調，危機管理是由影響政府決 策最大參與者（包括政府部門、利益團體、國會及媒體）所決定。而這些參與者 的決策又由於其所持立場與利益所決定，權力有效地影響政府決策，又決定不同 參與者對於解果影響的效用。不同參與者也由於參與管道不同，而會形成決策結 果的差異。
政府政治模型的基本假設是政府危機管理的企圖並不代表政府最後的行動，
不同參與者的立場亦會由於其所在位置不同而有所改變，每一個角色對同一危機 的看法亦會不同，因為不同位置所強調的問題即不同。主要考慮的問題包括：
㈠針對問題（政府內部有無針對危機處理而設的資訊互動管道）溝通、談判、
協商是否可以產生決策？
㈡主要的參與者為何人及何種位置？
㈢對於主要參與者有哪些職位壓力，過去投入成本，及人格特性？
㈣危機的時間壓力為何（決定談判過程）？
㈤談判或協商可能出現的混亂為何？
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危機管理可以歸納以下八點原則：第一、重視危機情報蒐集，強化情傳分享。
第二、建立預警制度，及早預防危機。第三、危機處理爭取主動權，快速決策注 重時效。第四、完善危機管理法律制定，注重處理程序合法性。第五、成立專責 單位，統一協調分配資源。第六、提高社會與公民的參與，降低決策風險。第七、
保持溝通尋求支持，營造有利的決策環境。第八、謹慎善後，檢討缺失策進未來。