第二章 國家安全概念與戰略
第一節 ：國家安全的概念
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
15
第二章 國家安全概念與戰略
第一節：國家安全的概念
｢國家安全｣的概念，是以｢安全｣為核心，｢國家｣為研究的層次，｢國家安全｣
是以國家的安全為研究範圍，國家安全是安全問題研究的重心。
壹、安全的意義
在國際關係的研究，安全是一個基本的概念，從歷史的演進，各時代的安全 觀念不斷的改變。安全的概念在不同時期、不同場合及不同個體都有不同的定義。
因此，在不同的時間、地點及不同的處境，取決威脅的性質及人民必須捍衛的事 項。另安全觀的發展，從以國家為核心逐漸轉變為以人類安全為本的理念，從以 國防軍事安全為重心到關注政治、經濟、軍事、環境等綜合安全的發展。
早期安全的定義被限縮在國防、軍事上的安全，是因為古時交通工具及傳播 科技不發達，人類大規模的遷移活動不易，那時的安全觀念僅在於保護自己家園 的安全，國防、軍事武力的威脅對人民家園的破壞最大，也是危害安全最直接的 來源，以及為防止軍事威脅所應具備本國軍事實力。但隨國際間冷戰對抗的結束，
國際發生大規模武裝衝突或戰爭的機會降低，國家受傳統軍事武力威脅日減，另 隨通信、網際網路的技術普及，又交通工具的進步，人民大量在國際間自由進出 國境，新的安全概念又須重新被定義。
依韋伯國際大辭典的解釋，安全（security）包含以下四個涵義：一是安全 的狀態或特徵：就主觀上言，指主觀上沒有恐懼、疑慮和擔心，客觀上免於危險；
就程度言，從沒有恐懼和疑慮到堅定、自信，有保證。二是預防措施和防禦手段：
例如透過軍事組織防止遭受突然襲擊的措施；由國家政府或政府部門組織的防止 間諜、陰謀破壞活動等措施；防止經濟衰退的手段等。三是維護安全的機構。似 是安全的內容：軍事的（防止遭受突擊）、政治的（防止陰謀破壞）、經濟的（防 止經濟退）和資訊的（防止密碼被破譯）1。1991 年 Barry Buzan 在其著作｢People,
1 王帆、盧靜，國際安全概論（北京市：世界之事出版社，2010 年 3 月），頁 16。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
16
State, and Fear: An Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era 中系統性的整理出過去十數位代表性學者對此一詞的界定，其中普遍著重在：
國家利益的保障、避開戰爭、保衛核心價值、對抗外來侵略的能力、避開現有生 活品質受到外來威脅等等2。
綜合上述，吾嘗試歸納安全的基本涵義包含以下幾個方面：第一，安全是主 觀的認知與客觀的事實的結合。安全是｢感受｣的問題，是一種心理狀態，是沒有 恐懼、不會擔心外來的威脅，所以安全是主觀的認知；為確保利益、保衛核心價 值、對抗外來的侵略能力，在客觀上是必須要有能力，能消除威脅以確保自身的 安全。第二，安全取決於價值的觀念。不同的歷史階段、不同的國際環境及國家 處於不同的發展階段，對安全威脅的價值感受不同，例如，第一、二次世界大戰 時期，對國防軍事安全的威脅，比社會安全的價值更受到重視；然 21 世紀國際 軍事對峙和緩，對環境的保護及經濟安全的價值，就會被凸顯其重要，凌駕軍事 安全之上。第三、安全是必須被建構。安全是一種建構的觀念，自身的安全必須 要透過與他者安全的建構以確定彼此的安全，即他者的不安全亦往往是對自身安 全潛在的威脅及挑戰。為確保自身的安全同時必須同時考量他者的安全利益，例 如，非傳統安全威脅的解決常非靠一己的力量能夠解決，必須與其他有利害關係 者共同努力，以｢鄰為壑｣的解決方式最後必危害自身的安全利益。第四、安全是 動態的概念。在不同的歷史時期，對安全的認知、追求安全的目標及採取安全的 手段也會不同。冷戰結束後，傳統的政治、國防軍事安全問題被環境生態、恐怖 主義、致命疾病的擴散等非傳統安全所取代。因此，安全非不變，而是隨時發展、
變化。第五、安全具有層次性。安全主體的不同，安全問題的認知也不同，例如，
個人、家庭、社會、國家、民族、國際至全球，對安全的需求與認知是不一樣。
貳、國家的意義
從現代觀念來解析，國家是由四個要素組成，即人民、土地、政府及主權。
2 劉復國，｢綜合性安全與國家安全：亞太安全概念適用性之檢討｣，問題與研究，38 卷第 2 期，
民國 88 年 2 月，頁 23。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
17
常態的國家是完全主權國，所以國家和一般的政治團體不同，國家不僅有權限的 獨立，也包含下列三個特性：第一，排他性，即是獨立性。國家在一定的空間內，
原則上得排除外部的干涉，單獨行使其權限。第二，自律性。國家得自行決定其 行為，不受外部干涉或指揮。第三，完整性。國家在其領域內行使權限，其行使 的對象或範圍均無限制3。國家必須包含上述的四個要素和三個特性方能成為完 整的主權國家。
國家是一個政治體（political entity），享有特定國際權利與義務，是國際關 係的主要行為者（actor）。國家有時被稱為主權國家（sovereign state），這是指國 家在國際關係中的特性，在其管轄內擁有最高的政治法律權力，並不受外來干預，
擁有領土主權4。
綜合上述，國家為國際關係的主體，在形式上必須具備人民、土地、政府及 主權等四個要素，在實質上國家可以在其領域內獨立、自由、完整行使其權力而 不受其他外力所干涉。因此，無論是國家形式上的意義或實質上的意義，確保其 主權完整而不受侵害，是研究安全的重要課題。
參、國家安全
依國軍軍語辭典解釋國家安全：國家為保障其領域、主權之完整與人民生命 財產之安全，所採｢安內攘外｣之護衛行動5。在｢國家安全｣概念的研究，就研究 層次而言則產生向下、向上、水平與垂直擴延的現象。向下擴延是指安全概念從 國家層次到個人層次；向上擴延則從國家到國際體系；水平擴延是指安全研究已 從軍事面向延伸到政治、經濟、科技、社會、環境及人類領域；垂直擴延是指確 保安全的政治責任，從國家像下降到區域、地方政府，向上升到國際制度，並側 延到非政府組織、新聞界、抽象的自然界與市場。但一般的安全研究仍是以｢國 家｣為中心，亦即在於探討國家面臨威脅時，以國家層次的安全，整合各層次的
3 陳福成，國家安全與戰略關係（台北：時英出版社，2000 年 3 月），頁 13。
4 楊永明，國際關係（新北市：前程文化事業有限公司，2010 年 6 月），頁 18。
5 國防大學軍事學院，國軍軍語辭典（九十二年修訂版）（台北：國防部，民 93 年 3 月），頁 1-1。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
18
安全關係，瞭解威脅安全的因素，並謀求解除威脅之道6。
「國家安全」是二次大戰後期的創新用語(coinage)，英國學者曼戈爾德(Peter Mangold)在《國家安全與國際關係》(National Security and International Relations) 一書中研究指出，從詞源上查考，最早使用國家安全概念是美國，在美國第四任 總統麥迪遜(James Madison，1751-1836)的著作中可找到相關的思想，但根據他 的研究最早使用「國家安全」一詞的是華盛頓郵報專欄作家李普曼(Walter Lippmann，1889-1974)在 1943 年的著作《美國外交政策》(U.S. Foreign Policy) 文中出現7。有紀錄可考的第一次使用是在 1945 年 8 月當時的美國海軍部長富里 斯塔（James Forrestail）在參議院作證時說：只有在非常寬廣和綜合的層面上，
才能確保我們的國家安全。接著他又鄭重地指出：我在此之所以一再使用的名詞 是｢安全（Security）｣而不是｢防衛（defense）｣，而國家安全不僅是陸軍和海軍 的問題，還必須考慮全部戰爭潛力，包括礦產、工業、人口、科技以及一切與正 常平民生活有關的活動在內8。
為因應冷戰後安全研究的內涵擴大，並避免將｢國家安全｣等同於｢軍事安全｣，
綜合以上的敘述，吾人可對｢國家安全｣下一個簡單的定義：｢為維持國家長久生 存、發展與傳統生活方式，確保領土、主權與國家利益，並提升國家在國際上的 地位，保障國民福祉，所採取對抗不安全的措施。｣具體而言，｢國家安全｣包含 下列五個重點：第一、國家生存不受威脅。第二、國家領土完整，不受任何侵犯。
第三、政治獨立和主權完整，維持政府運作和國家預算。第四、維持經濟制度及 發展的正常。第五、確保國家傳統生活方式，不受外力干涉與控制9。
肆、國際關係理論與國家安全研究
國家是國際關係研究的主體，因此，國家安全是各國政治家首要關注的重要 問題。國際關係理論能針對國家安全進行系統性的分析，解釋各種問題之間的關
6 陳明傳、駱平沂，國土安全導論（台北市：五南，2011 年 10 月），頁 199。
7 趙哲一、陳楊正光，｢新時期國家安全的焦點－非傳統安全的發展趨勢｣，Journal of Crisis Manage，
Vol.6 No.2，2009 年 9 月，頁 102-103。
8 陳明傳、駱平沂，國土安全導論（台北市：五南，2011 年 10 月），頁 200。
9 同上註，頁 201-202。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
19
係，建構有意義的解釋和預測的分析。基此，國際關係理論的國家安全觀是：現 實主義的均勢安全觀；自由（理想）主義的建制安全觀及建構主義的安全共同體
10，敘述如次：
一、現實主義的均勢安全觀
現實主義的主要假設與內容：第一、國家是自利的（self-interested）。第二、
國家是國際關係的主要行為者。第三、國際社會是無政府狀態。第四、國際社會 是權力政治（power politics）的衝突狀態。二次世界大戰結束後，現實主義主導 著冷戰時期的關係理論，尤其對美國的外交與安全戰略政策產生深遠的影響。起 源自馬基維里（Nicolo Michiavelli）與霍布斯（Thomas Hobbes）的國際關係現 實主義理論，認為國家為主要行為者的國際政治是處於一種永恆的衝突狀態，國 家必須極大化國家的權力與利益，才能在零和、無政府狀態的國際社會中確保本
國家是國際關係的主要行為者。第三、國際社會是無政府狀態。第四、國際社會 是權力政治（power politics）的衝突狀態。二次世界大戰結束後，現實主義主導 著冷戰時期的關係理論，尤其對美國的外交與安全戰略政策產生深遠的影響。起 源自馬基維里（Nicolo Michiavelli）與霍布斯（Thomas Hobbes）的國際關係現 實主義理論，認為國家為主要行為者的國際政治是處於一種永恆的衝突狀態，國 家必須極大化國家的權力與利益，才能在零和、無政府狀態的國際社會中確保本