國家機器與產業發展

東亞國家在戰後的蓬勃發展，直接影響了發展型國家（developmental state）理 論的建構。該理論的核心論述認為，國家在經濟發展的過程中位居要角，而此種 國家中心（state-centered）觀點的分析，特別強調國家自主性（state autonomy）與 國家能力（state capacity）兩個面向。國家自主性的概念係指國家機器非僅僅反映 社會上不同團體、階級的要求，更能決定自己的行動（Skocpol, 1985）。國家能力 的意涵則是指國家官僚體系必須具備制定政策的能力，並且有效執行以帶動國家 發展（王振寰，2003）。具體言之，所謂發展型國家的「發展」，是指涉經濟面向的 成長。不同於自由市場經濟學的觀點，國家機器主動進入市場並領導私部門，加 上擁有能夠排除社會壓力的官僚機構來推行政策（鄭為元，1999）。因此，發展型 國家的官僚體制會投入資源，扶植重要的產業，以提高生產力與競爭力等發展動 能（Weiss and Hobson, 1995: 148）。

進一步說明，關於國家機器與產業的互動關係，Peter Evans（1995）提出「鑲 嵌自主性」（embedded autonomy）的概念來解釋國家如何結合社會行動者。根據

Evans 的見解，走向發展型國家的前提是國家與社會必須有良好的互動關係，國家 的自主性是鑲嵌在一套具體的社會紐帶上，其連結了國家與社會，針對施政目標 與政策提供社會溝通管道。王振寰（1995）即認為這種關係可以從資本主義的邏輯 來討論，由於經濟發展仰賴私人資本投資重要企業的意願，若國家官僚只有制度 設計和想法，而沒有積極吸引資本與組織資本是無法帶動發展的。瞿宛文（2011）

更認為經濟政策輸出過程是「鑲嵌」於產業之中。簡言之，發展型國家的專業官 僚制定整體產業的發展政策，在政策決策過程中不受到個別利益的壓力，正是國 家自主性的表現。為了使產業政策確實有效，國家必須與產業部門建立雙向溝通 的管道，一方面官僚能了解產業發展的真實情況，另一方面也有利於政策的制定 與執行，藉由此種互動機制確保政策的品質與施行的效率。

有關發展型國家與特定產業的研究，可以參考下述的文獻，如王振寰（1995）

針對國家機器與台灣石化產業發展的論文，從石化業的發展歷程階段分析國家在 這當中的角色轉換。他認為，從整體的經濟發展狀況與策略觀察，可以發現由於 國家在進口替代時期對紡織業的扶植，以及出口導向的簡單加工業興起等，使得 石化原料的需求大量增加，在這樣的基礎上，石化業開始成為國家發展的策略性 產業。王振寰透過檢視主要石化廠的資本構成，發現國家機器和國民黨資本的介 入，以及國家採取各種措施保護石化產業，例如以政策限制石化原料的進口、強 迫下游廠商必須從國內採購原料，加上關稅的管制等，可確保維持利潤。國家甚 至以租稅誘因、土地配置、資金分配等方式來領導與組織石化業。更重要的是，

該研究提到了政治民主化與經濟自由化二者弱化了國家對石化業的自主性。

在民主化的部分，由於環保運動的興起使國家機器必須回應社會運動的訴求，

而對石化產業做出一些限制，因此該產業面臨了相當的衝擊。而石化業主對於投 資環境的不滿，即透過資本外移的方式來向國家表達抗議，這使得國家機器在資 本主與社會運動之間呈現搖擺的狀態。然在資本主義國際化的趨勢下，資方的勢 力足以直接影響國家機器，於是國家選擇與資本主建立「夥伴關係」，甚至做為資

本主的後盾配合資本外移，此時國家機器進入跟隨資本發展的時期。

吳婉韻（2002）研究國家機器與紡織產業發展的互動模式，她認為我國政府早 期對紡織產業進行干預，以發展型國家的邏輯介入產業發展，使紡織業的表現相 當亮眼。值得本研究參考的是，吳婉韻將紡織業發展過程中，國家機器所使用的

「政策工具」做一分類整理，從此可以檢視在紡織業各個發展階段國家所關注的 焦點。首先，在發展初期，國家多以設定進、出口的管制來保護市場，這類政策 單純著重回應紡織業的需求以及提供發展環境。到了成熟期，國家機器開始輔導、

管理產業與建立一般性制度（如加強教育與基礎研究、研究人才培訓、政府提供 資訊服務）做為主要的政策工具。此時，政府不再以管制的手段維持紡織產業的 競爭力，而轉為鼓勵紡織業加強研發並提供開發新產品的誘因。

最後，當全球化的時代來臨，台灣必須面對來自世界各國的競爭，再加上加 入世界貿易組織後的影響（解除出口配額限制、調降關稅），故在無法如以往獨占 市場的情況下，政府回應的方式是積極制定產業因應措施，協助產業提競爭力，

企圖幫助紡織業持續轉型並創新。綜上所述，吳婉韻檢視紡織業的發展歷程，發 現國家機器在產業萌芽期間具備高度的自主性與能力。然而，面對全球化，國家 自主性與能力的下降使其再也無法擔任領導者的角色。因此她認為，即使在全球 化下，國家機器並未在經濟領域中完全消逝，但此時國家應該要轉變成輔助的角 色，才是對紡織業較為正面的作法，由市場向國家反映需求，國家再提供協助。

總體而言，國家機器逐漸退離，對產業未來的發展是利多於弊。

不同於吳婉韻的國家機器退離論，宋倩宜（2007）的學位論文以半導體產業為 例與發展型國家理論進行對話。她透過觀察 1995 至 2006 年，台灣正經歷民主轉型 與全球化挑戰的時期，半導體產業的發展，檢視國家自主性和國家能力的變遷。

其研究結果認為，對於半導體產業而言，國家機器具備相當的自主性與能力，能 夠在不同的產業階段以及國內外政治情勢的轉變下做出角色調整。例如面對國際 分工的情形，國家扮演供給者，提供產業發展所需的金援、市場、硬體以及基礎

建設；在制定對中國的經貿政策時，政府亦兼顧國家安全與經濟發展的自主性考 量，並擁有調整開放機制的能力。宋倩宜認為，台灣在全球分工體系中，一直致 力於向上追趕，而全球化與民主化對國家自主性與能力所造成的實質衝擊，並不 如學界敘述的那樣強烈。因此，國家機器干預經濟發展的程度與重要性並未隨著 政治民主化與經濟自由化而大幅消退。

陳其睿（2012）則是從國家機器與國光生技兩者間的合作，來觀察台灣是否符 合發展型國家理論的內涵。同樣的，該研究亦探討當國家面對民主化與全球化時，

其政策主導性是否出現變化，從而進一步推論發展型國家在此衝擊下是呈現「調 適」或「消逝」的現象。該研究結果認為，政府在國光生技發展的過程中，扮演

「促進者」的角色，透過研發資金的補助、投資抵免、官方資本入股與行政流程 的簡化等給予國光生技支持。因此，國家自主性與能力雖然受到民主化與全球化 的影響而有所削弱，但並非消逝，國家機器仍然能夠判斷並領導產業的發展方向。

另外，值得一提的是，陳其睿參考 Stubbs (2009: 9-12)的研究，整理了發展型國家在 1990 年代初期所面對的社會變遷面向。Stubbs 認為全球化會造成國內政經環境的 改變，其中與本研究相關的是，Stubbs 提及因為產業茁壯、商業擴張、中產階級 與社會力量的增強而造成企業集團的勃興，徹底改變了早期發展型國家的政商關 係結構。這類具備規模的企業集團增加了在政治上與經濟上的談判籌碼，使發展 型國家必須做出調適（陳其睿，2012：38）。

以下為四者比較之簡表：

王振寰研究石

力。』

然而，針對國家機器與服務業發展的研究卻是相當貧乏，這正引發本研究的 好奇：在全球化下，政府是否只將焦點放置在製造業上而忽略了服務業的發展？

因此，本研究除了嘗試依循前人探討發展型國家與產業發展的方式，來分析國家 和工程技術服務業發展的關係之外，也希望藉著研究來解釋國家機器對工程技術 服務業全球化的想像為何。

此外，張國暉（2013）的研究關懷國家與大型工程計畫（科技系統）之間的互 動，而非直接討論國家與特定產業的發展關係。他提出台灣初期的基礎建設與大 型科技系統的建構經驗，多是根基於土木工程方面的基礎設施，且幾乎都是集中 在由國家培植的三家公營廠。⁹此種現象的形成是由當時的威權體制所推生，並促 使公營廠加速擴充。因此，早期的基礎建設與大型科技系統不單純僅是營造物或 者工程建設，背後更是複雜的政治與科技關係的交錯。這些建設除了反映政治結 構之外，更是可以呈現在威權時代下，國家欲培養或鞏固其政權正當性的企圖。

隨著經濟成長，國內越來越多的建設需要不同工程領域的整合，傳統的土木 工程技術不再居於核心地位。在 1970 至 1980 年代，基礎建設與大型科技系統二者 間已逐漸顯現差異，這差異主要表現在「工程設計方法」上。申言之，早期基礎 建設的工程設計是由美國所主導，由於技術門檻較低，隨著工程施作經驗的累積，

國家刻意培植的公營工程機構（如交通部中華顧問工程司，與經濟部中興工程顧 問社、中國技術服務社）開始透過聯合承攬的方式，學習先進國家的科技技術，

國家刻意培植的公營工程機構（如交通部中華顧問工程司，與經濟部中興工程顧 問社、中國技術服務社）開始透過聯合承攬的方式，學習先進國家的科技技術，