第三章 中技社、中鼎工程、與國家
第四節 新自由主義與中鼎民營化
前文提及，中技社的發起與壯大，某種程度上必須歸功於國家機器的扶植。
在發展型國家的架構下，政府對於整體工程產業（包含傳統營造產業、工程設計 顧問業）有高度的自主性，從培植到鞏固市場都可明顯看見國家機器的影子。不 過，同樣在「國家引領」的脈絡下發展，相較於其他公營企業，中鼎卻走向不同 的路徑：先改制公司組織，而後民營化上市。中鼎如此特殊的發展現象即值得深 入探究。
因此，在這個節次中，本研究試圖分析幾個部分：首先，就我國公營營造產 業民營化的過程做一討論，而後接續檢視中鼎民營化的軌跡，分析其脫離國家控 制的理由為何，背後又是何種驅力所致。
一 公營營造業獨霸現象的瓦解
由於國家機器的介入，整體工程產業呈現出公、私營營造業不對等的權力結 構關係。互助營造指出，在當時大型工程計畫幾乎由公營營造業者獨攬的情況下，
私營業者僅能分食地方型、小規模的工程，而又因為私營營造商數量可觀，「僧 多粥少」的市場型態即造成過度競爭，民間業者生存困難（互助營造，2012：157）。
於是私營造業者便集結向政府陳情，在 1961 年時提出「振興營造業發展」
的八項建言。32然而，在戒嚴威權體制的時代，國家機器是透過由上而下的治理
此種強烈的排它性更直接壓縮私營造業的發展（互助營造，2012：156），而使民 間業者僅能擔任公營營造業所辦理公共工程業務的下包。於是，民間業者為了爭 取生存的空間，便將業務重心轉向正要發展的民間建築與住宅工程上（互助營造，
2012：160），公、私營營造業逐漸形成兩個不同的體系。34
1968 年，私營營造業者再度集結向主管機關提出幾項訴求，希望政府能夠 改善整體產業環境。大抵而言，訴求內容為設立營建工程人員職業學校、協助業 者取得大型機具設備，培養國內設計人才、設立私營的工程顧問公司。進行營造 業者的合併，以及培植大規模的廠商（互助營造，2012：161）。簡言之，民間業 者希望國家機器可以透過上述方式以協助私營營造業發展。但本研究認為這樣的 制外商來台營業（互助營造，2012：159）。
33 互助營造指出，此條文是因蔣經國為了爭取榮民的支持，在其辭任退輔會主委前所推動的政 策（互助營造，2012：163）。
34 『太平洋建設董事長章民強對此下了註腳，他表示因為營造業很競爭，公營營造業如果賺不 了錢，還有公家可以虧，但民營營造業者若是蝕了資本，就要去向銀行借錢，所以只能去蓋房子，
賺點蠅頭小利。』（互助營造，2012：160）。
的改革會議的結論依舊沒有受到政府的採納（互助營造，2012：164-165）。 民國 70 年代以降，台灣開始經歷劇烈的政治動盪，在民主轉型的要求下，
風起雲湧的社會運動、學生運動一再衝擊國家機器治理的正當性。至 1987 年，
政府宣布解除戒嚴，台灣確定朝向民主國家的道路邁進。而威權政體的瓦解也連 帶導致國家機器對營造產業控制力的弱化，無法再以過往的模式繼續介入此產 業。
為了扭轉公營營造業與私營造業的不對等關係，根據互助營造的說法，當時 民間業者集結成立「財團法人中華民國營造研究發展基金會」，並向政府提出三 大要求：1. 政府取消退撫條例第 8 條、2. 政府採購必須透過正常公開招標程序、
3. 私營營造業者也能承攬公共工程。故於 1988 年，立法院內政委員會通過「廢 除退撫條例第 8 條之請願案」，正式送交院會審議。直至 1990 年，立法院才要求 退輔會必須在三至五年內將所屬生產事業單位民營化，但最後並未實現。而直到 我國政府欲加入 WTO，而該條款為入會的障礙因素之一，立法院才於 1997 年正 式修法，將其刪除（互助營造，2012：166-167）。
榮工處隨即開始進行民營化的工作，到 1998 年正式改制為榮民工程股份有 限公司，公營營造業的獨霸現象正式瓦解。根據受訪者的說法，榮工處在未被改 制前，是有機會轉型成大型工程統包公司。而國家刻意鞏固其市場，反倒使其延 宕了改制的時程。
榮工處原本有機會變統包商，就是不願意放下那個議價權，因為你一旦變 成公司，就跟所有的公司一樣，你就不能有議價權。
（本研究 L 先生訪談紀錄）
總結來說，整體工程產業原是掌控在國家機器手中，隨著政治民主化、公民 力量的興起，顛覆過去強國家、弱社會的架構。使公營營造業被動地交出霸權優 勢地位。除此之外，經濟全球化的影響更是根本的原因，互助營造對此下了一個
很精闢的註解：『政策的轉向並非來自政府的自省與檢討，而是適逢 1990 年代，
政府試圖參與世界貿易組織的大環境轉變所使然。』（互助營造，2012：169）。 中鼎工程亦為國家機器所扶植，屬於整體公營工程產業中的一環，然其不僅 於 1979 年就改制公司化，更於 1993 年進一步民營化上市。更重要的，在這兩個 關鍵性的變革當中，中鼎採取較為主動的作為，在公營獨霸的脈絡下，對照國內 另外兩家公營工程機構，中鼎的做法就更顯特殊。下文將繼續探討中鼎民營化的 過程。
二 中鼎民營化的過程與動力
中技社轉投資成立中鼎工程的理由已如前述，而其股權結構被學界定義為隱 藏性的公營事業，一直到 1993 年上市後，才正式朝向民營企業的方向發展。檢 視這個時間點，正是新自由主義（neo-liberalism）高漲的年代，此種意識型態的 右傾化可追溯至英國柴契爾（Thatcher）夫人主政期間，其大力反對國有化政策，
徹底進行民營化的改革；前美國總統雷根（Reagan）也約束國家機器對於市場機 制的干預（陳師孟等，1991：140-141）。國際政治局勢的變遷，也賦予了國內推 行民營化的動力，由經濟官僚主導公營企業民營化的開展。而民營化的方式大可 歸納三大類35：1. 出售或無償移轉官股或公產；2. 公營事業部分或全部業務委由 民間經營或代理；3. 調整立法，開放市場迫使公營事業在競爭壓力下採取企業 經營原則。而出售官股又可再細分為上市、批售、員工買斷、同業併購、移轉股 權等方式，其中又以公開上市做為民營化的手段最符合公平原則（陳師孟等，1991：
161）。
根據鄭力軒的說法，民國 77 年，時任經濟部長的李達海先生公開宣示，除 台電、中油、台鹽、台糖、台肥等五家國營事業不開放民營化之外，其他經濟部
35 節錄自《解構黨國資本主義》，頁：160-163。
所屬國營事業均可透過股票上市的方式，以著手民營化的進行。李達海是第一位 對民營化做出政策宣示的財經首長，以釋出股權做為民營化的主要方式也大致定 調（鄭力軒，2011：258）。
然而，中鼎在民營化的過程中卻也並非一路平順，根據黃日燦（2012 年 11 月 22 日）在經濟日報的投書內容，其表示：
1990 年，中鼎工程辦理現金增資，實收資本額增為 8 億元，
由中技社持有 57.74%股權，中央投資持有 17.76%，而中華開發則 持有 13.32%，開始規劃掛牌上市事宜。1991 年五月，中鼎工程首 次向證交所提出上市申請，卻遭證交所以中技社單一股東持股過高、
業務不夠獨立、過去年度均未按月結算損益、管理績效有待商榷等 原因予以退件。幾個月後，中鼎工程捲土而來，卻仍被證交所打了 回票。翌年，中鼎工程經過一番整頓後，第 3 次提出申請，終獲證 交所准許上市。但仍需經公開承銷稀釋大股東持股達到當時規定的 股權分散標準，並增加非關係人董監事後，才准列為第 1 類上市股 票。中鼎工程乃在 1993 年 1 月提前全面改選董監，並於同年 5 月 28 日正式掛牌上市。
中鼎希望以上市的方式來褪去公營事業的外衣，然而，受經濟部管轄的中技 社仍然是中鼎工程的最大股東，因此，中鼎實質上並未真正脫離國家機器的掌控。
直到 2000 年政黨輪替之後，國民黨開始處分黨產，中央投資陸續賣出中鼎股份，
其持股比例由 10%以上降至約 1.7%（黃日燦，2012）。而本研究認為，中鼎所以 能夠加速除去政黨資本的色彩，就某種程度上而言，似乎可以歸因於政治民主化 所致，在台灣政治局勢轉變的同時，才給了中鼎實質民營化的機會。
然而，中技社所持有的中鼎股份基本上並沒有太大的變化，仍然保持 30%以 上的持股比例。檢視其年報36可以發現，中技社的持股比例直到 2004 年都還將近 35%，而到 2005 年才大幅下降至 9.85%。這背後的原因是，中技社當時為了配合
36 詳見本章後所附年報。
國家重大建設，受行政院的指示，認購 30 億的高鐵特別股，其資金大多是向銀 行貸款。為了償還貸款，中技社遂以鉅額交易的方式轉讓當時總持股的 70%，總 成交金額約 26 億元，而交易的對象是國際知名的金融公司－摩根史丹利（Morgan Stanley）。當摩根史丹利亞洲直接投資部入股後，即成為中鼎最大股東，而中鼎 工程的外資持股也由原先的 32.92%提高至 51.46%（黃日燦，2012）。
在此值得一提的是，國家機器要求中技社出資投入重大公共工程建設，恰巧 給予中鼎完全民營化的機會，並藉此脫離國家的控制。於是，這項交易引起相當 程度上的政治風暴；監察院對經濟部的糾正：
中技社投資高鐵公司三十億元對該社之資金財務影響甚鉅，且該社 當時於九十四及九十五年度營運及資金運用計畫中皆未規劃因應 之。查中鼎公司是臺灣最大的工程技術、採購及建造公司，同時是 亞洲同業的領先公司之一；在臺灣，中鼎曾在很多大型和複雜的石 化、電力和交通運輸項目的設計和建造上，擔任十分重要的角色，
詎當時資產總額僅有四十多億元之中技社(九十三、九十四年底資
詎當時資產總額僅有四十多億元之中技社(九十三、九十四年底資