第三章 中技社、中鼎工程、與國家
第一節 國家與公營營造業的發展
一 刻意培植的公營營造廠
戰時的破壞造成許多營造物的毀損，台灣在光復之後，國內環境百廢待舉，
殘破基礎建設的重建成為政府治理的首要目標。而日資營造廠在戰後大規模撤離，
直接促使國內營造產業的勃興，許多營造廠的員工或相關土木工程業者躬逢其盛，
以合資或獨資的方式成立並申請登記各級營造廠。這樣的現象導致營造產業素質 不一，於是，國家為了整頓國內營造產業環境，遂著手修正「台灣省管理營造廠
商實施辦法」，將營造廠商依資本額的不同分為四個等級14並加強吊銷登記與擴大 取締範圍（互助營造，2012：144-145）。
與此同時，國家也開始促生公營營造業。由於兩岸軍事情勢的趨緩，官兵人 力需求不若以往，為了有效安排退伍官兵的去處，勞力密集型的營造業自然是最 適合考量。因此，政府單位（退輔會）於 1956 年成立榮民工程事業管理處（榮 工處），希望藉此培養國內人才與工程技術之外，更重要的目的，是為了配合國 內大型公共建設計畫（互助營造，2012：146）。因有此種政治性的考量，國家機 器自然刻意鞏固榮工處的市場，不僅使榮工處享有優先承辦公家工程的特權，也 明令其無須繳納印花稅、營業稅與營利事業所得稅（互助營造，2012：147）。
另一間由政府扶植的營造機構則是中華工程公司，其前身為「資源委員會機 械修運處」，該機構於戰後初期大批接收美軍工程機械設備，並於 1951 年改組成 資源委員會機械工程處，跨足營造產業，至 1967 年，更名為中華工程股份有限 公司，為經濟部所屬的公營事業機構之一。而相較民營營造廠，其優勢在於法令 的保護。15法規明定，在特殊工程上，因為技術要求或者政府的政策執行需要，
無法公開招標者，經各級政府最高行政機關核准，及徵得審計機關之同意，得以 比價或議價的方式辦理。因此，中華工程公司多次挾法令之便，承攬大型基礎建 設，範圍涵蓋國防軍事工程、機場、港灣等工程施作（互助營造，2012：148）。
綜上所述，可以發現公營營造業的發展與推進，反映出威權時代下「國家－
營造業」由上而下的垂直結構關係。由國家主導的公營造廠具有絕對優勢的市場 地位，透過保護主義扭轉市場機制，在相當程度上，壓縮了私營造廠的發展空間，
迫使私營造廠商必須依附這些公營造廠才得以生存。根據張國暉（2013）的看法，
他認為「國家－公營廠－私營廠」三者是一種主從／附庸關係，而隨著國家進一 步扶植工程顧問機構的發展，這樣的結構愈發鞏固。
14 甲等廠商資本額須達新台幣 60 萬，乙等 30 萬，丙等廠商 15 萬，這些資本額的 60﹪必須是廠 商的工具設備與不動產等。而丁等廠商實則為土木包工業者。
15 《審計法施行細則》第 46 條。
二 工程顧問機構的興起
前文提及，政府扶植公營營造廠，使其在市場上較私營營造廠更具優勢。而 國家除了持續鞏固負責「營建施作」的公營營造業地位，亦將視角放置在以「設 計能力」為核心的工程技術顧問業之發展。這段從「勞力密集」營造業轉向「知 識密集」工程顧問業的推動過程，行政院董文琦16先生是其中的關鍵角色。
根據中研院近代史研究所（1986：268）的訪談紀錄，當時董文琦與經濟部、
交通部等政府單位相關要員曾前往日韓考察當地建設，而他們發現，同為東亞國 家，日本對於重大工程都早已具備自行設計的能力，甚至對外輸出；韓國政府亦 投入工程顧問業的推動。相較之下，我國的重大工程建設卻幾乎交由美、日等先 進國家代為設計，除須支付龐大設計費用，也無法培植我國工程設計的人才。此 外，在技術人才的招募與流動方面，日、韓兩國原隸屬於政府機關的高級技術人 才，在退休後可轉職至工程顧問機構服務，這樣的動態性過程可將技術能力挹注 於民間，進而強化整體工程顧問業的發展。
故董文琦向行政院建議，國家應扶植一間工程顧問公司，以培育國內工程設 計人才，除自訓自用外，更進一步向國外輸出技術賺取外匯。而公司性質應為財 團法人，一則國家可以充分監督；二則由於財團法人的人事、待遇不受政府相關 法規的限制，在人才的招募和延攬上更具便利性。他的建議獲得了經濟部長李國 鼎與交通部長孫運璿的支持，因此繼 1959 年設立中國技術服務社之後，國家機 器又於 1969 及 1970 年成立中華顧問工程司與中興工程顧問社，負責承攬相關公 家工程業務，並分別受到交通部和經濟部的監督（中研院近代史研究所，1986：
269）。在此，童亞牧（1996）提供了補充解釋，認為我國工程機構的組織形式均 為財團法人，與國外機構多為公司樣貌的情形截然不同，究其原因，係由於國內 私人企業（資本）對於工程業不了解和信心不足，不願意承擔投資風險。17
16 時任行政院政務委員。
17 中鼎工程 207 期。
故這些工程顧問機構的催生，皆係由當時具備相關科學背景的技術官僚所主 導，基於專業性與政治性期待進行建構。然而，張國暉（2013）引用陳師孟等（1991）
的概念，認為當時公營工程顧問機構的成立，除了是國家機器刻意的栽培外，亦 能看見「政黨」的影子，使得整體營造產業的官商主從關係更加鞏固。他並進一 步解釋，中鼎（中技社）與中興兩家公司的資本中均有相當比例的政黨投資，國 民黨藉著國家資源投入的機會，從中獲取營造產業上的寡占利益。而工程建設涵 蓋了設計、事前評估、規劃、細部設計、監造與驗收等，公／黨營的工程顧問公 司幾乎壟斷這些業務，大幅擴張公營營造機構運作的輻射範圍，使整體營造產業 鏈都被囊括於威權結構之下，繼續阻礙私營營造廠的發展，維持營造業「公營獨 霸」的現象。