第三章 排灣族習慣與國家法令政策
第二節 國家法與傳統習慣之衝突
壹、外來墾殖與國家化的紛擾
台灣原住民族歷經荷領時期、明鄭時期、清治時期、日治時期、國治時期 以及政黨輪替政府後33，不論是西方殖民主義或傳統中國文化霸權，台灣原住民 族傳統習慣調適在不同時期的殖民政權與國家制度化後，導致原住民族部落社 會主體解構與傳統習慣瀕臨瓦解。台灣原住民族傳統習慣的歷史經緯發展上，
從適應外部變遷及統治政權對原住民族傳統習慣的禁止與壓抑至漸漸步上被同 化歷程。
一、荷、清時期
荷領時期的瞨社稅制度為土地帶來商業機會，隸屬荷蘭東印度公司有計劃 推動各項資源開發，並運用武力及教化方式，取得土地所有權並轉承包漢人耕 作，致使平埔原住民逐漸失去土地優勢的地位（林瓊華，1997：20），但對統治 領域外的原住民族仍未受直接的衝擊。明鄭時期台灣正式進入漢人政權時代，
漢族的產權觀念、產權制度及土地利用方式自此在台灣根植（林秋綿，2001：
42）。「屯田之制」直接影響原住民族傳統領域，當時與明鄭政權互有爭戰的原 住民族，有斗尾龍番的泰雅族、卑南覓的卑南族（林瓊華，1997：43-50；顏愛 靜，1998：75）。所以在明鄭時期「屯田之制」、漢族產權觀念、土地利用方式，
顯示相異的土地制度開始與部份原住民族固有土地制度交錯發展。
清治時期大陸移民迅速增加，外來墾殖者對土地需求日益增大，相對造成 原住民族生活領域的壓縮與改變。康熙廿二（1683 年）年將台灣納為領土，當 時「熟番」的政策係以「保護土番、撫育同化」為主，對於生番的政策較為消 極（林秋綿，2001：43-44）。清治時期實施「番地保護政策」（詹素娟，1986：
206），雖法令規定嚴禁漢人越界墾殖，然而，隨著漢人移入時間增加而遷移者 日漸繁多，終究直接影響原住民族的傳統領域。雍正二年（1724 年）准予熟番 地供漢人租墣，但不得典賣，實施漢人向原住民納租的「番產漢佃」土地政策
（楊國柱，1997：13）。「番產漢佃」土地政策對原住民最直接的影響，係指集 體財產權轉向為土地私有化的發展，原住民族出租土地漢人繳納租金，土地的 權利被一分為二既收租權與佃作權，原住民只收租金而不能過問佃作生產方 式。至乾隆五十三年（1788 年）原漢間土地典賣日趨平繁，於是便解除熟番地
33 荷西殖民時期 1624 年 ~ 1662 年；明鄭時期 1662 年 ~ 1683 年；清治時期：1684 年 ~ 1895 年；日治時期1895 年 ~ 1945 年；國民黨政府時期 1945~2000；政黨輪替政府 2000 ~迄今
不得典賣禁令（林佳陵，1996：28），此禁令的開放使得漢人可以合法買賣平埔 據，及山林原野之地契，算為官地。」（藤井志津枝，1997：14-19）其意表明原 住民族土地為日本殖民政府所有，當時原住民族無文字、無契約等慣習，顯示 停止（顏愛靜，1998：135）。1936 年「皇民化運動」34為因應戰時需求，人力
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上急需原住民族的協助，精神上企圖消滅原住民民族意識，生活上脫離漢人 或南島民族樣式與色彩。以總的來說，日治時期對原住民族政策建構在資源掠 奪的根本上，徹底否定原住民族對土地的固有權，試圖改變原住民族的傳統習 慣，而土地權利的位移與遭佔，致使維繫支撐親屬系統和諧、發展的基石流失，
延伸為部落社會的失序與變遷。
三、國治時期迄今
國治時期1945 年後初期延續日本殖民政府原住民族土地政策，雖賦予原住 民族土地使用權，但實際土地權則歸屬國有，且不得私自交換與買賣。「台灣省 各縣山地保留地管理辦法」自民國37 頒訂後，歷經民國 49 年、55 年、63 年、
78 年及 79 年修正此辦法，民國 87 年改名「原住民保留地開發管理辦法」（林秋 綿，2001：53），修訂辦法歷史時間背後都具有當時政策目的。國民政府在劃為 山地的管制區實施「山地平地化政策」，透過經濟、生活現代化政策，促使原住 民族的社會文化及生產方式，達到同化的目的。1960 年代為因應台灣經濟工業 出口導向及人口量的膨脹的壓力，1963 年頒布「山地行政改進方案」內容為發 展觀光、開發山地資源的行政命令，及第三次修訂「台灣省各縣山地保留地管 理辦法」中第34 條准許合法申請使用原住民保留地，無疑提供財團資本及私農 開發保留地的管道（同前引）。「台灣省各縣山地保留地管理辦法」各階段修訂 除劃分國有保留地外，原住民族可申請個人登記土地所有權，但此登記制度與 原住民族土地觀有差距，導致造成現今原鄉部落有許多的土地糾紛事件。1980 年後原住民族發動兩次大規模的「還我土地」運動，其精神訴求是政府應正視 原住民保留地問題，至民國87 年修訂並改名為「原住民保留地開發管理辦法」，
為原住民族現行保留地調整與修補依據。
台灣原住民族在歷史發展上遇到不同政權的統治與壓迫，其建立的體制與 原住民族社會傳統習慣有相互衝突之處，尤其是自國民政府以來，迄至民進黨 政府所訂定的原住民族政策，其政策口號帶領原住民脫離窮困、尊重文化多元 發展，可是原鄉的處境真是令人堪慮，發現的是貧窮、母文化的流失。綜觀各 時期政權對原住民文化的影響，土地權利轉變使得運作文化生活的傳統習慣無 所適從，傳統習慣權威的位移更直接衝擊親屬組織賴以為據的準則。公民與政 治權利國際盟約（ICCPR）第 27 條所涵蓋原住民族群作為獨特文化之存在的所 有面向，特別提及因利用土地資源所形成的特殊生活方式，是其條約所保障與 國家應尊重之權利（吳豪人 黃居正，2006：247-248）。土地孕育部落的生命，
皇民化運動便是這種環境下的產物。（參考維基百科：http/zh.wikipedia）
藉由土地發展出的習慣乃是親屬組織常互動與生產活動中試煉出的規範，而原 住民族部落社會運作之所以需要傳統習慣為據，是因傳統習慣的存在是有其功 能與作用。
貳、國家法中的原住民族保留地
現今原住民族土地管理制度的形成，是由主流社會成員所主導的行政部門 與立法部門設立執行及定訂的法令制度，本研究認為應以原住民族文化及傳統 習慣價值，來進行多面向論述原住民族權利觀與傳統習慣在土地上的意義才是 根本之道，原住民族族群的發展及沒有文字的前提下，無法以現代性法規的知 識體系來描述對於土地的認知，只能思考傳統土地制度與族群發展的共存性，
而政府及主流社會不知是無法理解還是假裝不知道原住民族對於土地的需求與 認知，仍執意以現代土地產權概念來框架原住民族的土地管理制度。以下針對 原住民族保留地開發管理辦法來分析與原住民族土地觀念矛盾處，及原住民族 基本法訂定後與國家法相互斥、衝突的案例，最後近年來有關氣候變遷議題而 衍生的國土計畫草案，就草案與原住民族自治願景的相關問題做以闡述。
一、相異的土地觀
土地登記是為確認土地的權利者，是為普遍現代國家法所適用的方式，土 地登記對沒有文字的排灣族來說，其方法就是傳統的土地制度。排灣族會利用 地形上之便利來作為象徵的標記，在口述歷史中一代一代傳承下去，土地並非 只是靜態的不動產，它包含了豐富的歷史故事、當地自然環境，與部落社文化 有很大的淵源，而傳統的土地制度既是一套土地管理的辦法。而土地的所有權、
使用權、公有或私有等權利或屬性都履行在日常生活中，逐漸自成獨特的土地 管理模式，排灣族其獨特的土地制度不同於現行土地管理辦法，是因將社會文 化與土地密切的關係轉化為土地為個人財產，且是具有排他性、商品化與部落 文化脫節。
原住民保留地開法管理辦法是依據山坡地保育條例第三十七調規定之，指 為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經濟規定劃 編，增編供原住民使用之保留地35。其辦法開宗明義為保障原住民族生計、推行 原住民族行政而設置，但原住民保留地管理辦法設置發展至今，原住民生活環 境並無太的改善，而此辦法的土地管理機制導致傳統土地利用性質僵化，並每 每與其他國家法令發生的衝突。此外，原住民族土地大量流失與被竊佔往往是
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白紙黑字的契約概念套用在原住民土地上，根本就不符原住民族傳統土地制度 與思維邏輯。其中土地登記的制度，因為許多原住民不懂此外來知識與程序，
土地有時候不是讓他人登記就是被劃為國有地，當初先人辛勞的開墾並養育了 下一代，並遵照傳統的習慣來使用與照護這片土地，正要將土地繼承給下一代 來延續生命時，卻被陌生與不解的法律將土地給登記走了。
本研究認為現行管理原住民保留地辦法，不僅其是低位階的法律且管理辦 法有些許的漏洞無法滿足與保障原住民土地的權利36。原住民在保留地從事其生 活活動常因現行國家法律而無知的觸法，有關使用自然資源或生計需求，原住 民觸法的報導屢見不鮮，是因管理辦法精神未能理解部落的社會文化需求。