第五章 中國醫藥的自主創新－條塊分割的封閉循環
第二節 國家角色對誰重要？中國醫藥產業政策的利弊得失
156 中華人民共和國國家發展和改革委員會。資訊請見：http://www.sdpc.gov.cn/jj/default.htm
157 中華人民共和國科學技術部。執掌國家科技規劃、國家科技計畫，支持和鼓勵科技攻關，搭 建科技研究與開發中心和詴驗中心，在製藥產業上為藥物研究與開發建構帄台和環境。大型國家 科技計畫如 863、重大新藥創制等，皆為科技部司掌工作。資訊請見：http://www.most.gov.cn/
158 國家自然科學基金委員會。主要負責支持和資助基礎研究。資助點可分為人才培養型與項目
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另外還有 2006 年公告「國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020）」中 設立的「國家科技重大專項」。這些計畫基本上對於產業發展與升級進行了直接 殊指標性意義。資訊請見 863 計畫網站：http://www.863.gov.cn/default.htm161 1988 年國務院批准實施旨在發展中國高新技術產業的指導性計畫－火炬計畫，以科學技術部
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十五時期（2001~2005 年）除繼續資助「973」、「863」計畫項目外，科技部又專 門設立「創新藥物和中藥現付化」重大專項，該專項科技部投入 9 億元人民幣，
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創制」重大專項為例，參照胡振、刘广南（2009）以及官方公布資料，在該專項 中，課題經費總額達 53 億人民幣，其中分為「綜合性新藥研究開發技術帄台」、
「新藥臨床評價研究技術帄台」、及「藥物安全評價技術帄台」三大帄台為主要 依托，預計最終綜合三者形成共同開發格局。
在資金分配上，很明顯可以看見資金悉數流向高等院校與科研院所，而這也 確實是中國各項計畫與專項資金分配的常態模式。長久以來，中國國家所投入的 公用資金甚少進入企業（胡振、劉廣南，2009）。特別像是「973」、「863」計畫，
這類型的計畫極大部分的主軸在於基礎研究（尤其 973 計畫即是標榜「國家重點 基礎研究」），這種模式下企業的參與並沒有太大的意義166，但對於長遠未來的整 體科學國力進展則有重大助益。
「重大新藥創制」重大專項除了上述提及三大帄台建設外，在其規劃中亦有 對於直接產業化的項目提供資助，主要呈現於「創新藥物研究開發」、「藥物大品 中技術改造」二子項目中。依衛生部公告辦法，該二項項目旗下子專題的課題，
國家資助的金額強度按其重要性，上限約為 150 萬至 500 萬人民幣不等167，相較 於上述我們已知流向的帄台開發計畫中，動輒逾億元人民幣的情況（按公告辦法，
帄台開發計畫經費上限為 2 億人民幣），資金動向重點可見一斑。
雖然說這些計畫的經費多數流向了高等院校，但值得注意的還有課題中「配 套」經費的比重開始有變高的趨勢。據悉，配套經費需經由企業或地方與課題承 擔單位聯合提出申請，雖然說這部分仍然存有許多曖昧不明之處，實際情形難以 從外部資料覓得，但就如此情形來說，這或許可以視為企業體逐步進入國家藥物 創新體系的可能。
另外值得注意的一點，在於「上海醫藥工業研究院」。在 2009~2010 年這一 段時間中，中國國有藥業集團進行了大規模整併形成三大國企鼎立的格局，其中，
作為中國最大的國有醫藥集團－「國藥集團（中國醫藥集團）」，先是在 2009 年 收編併購了「中生集團（中國生物技術集團，為中國最大的生技集團）」，又在 2010 年獲得國務院批准，將「上海醫藥工業研究院」納入，成為藥集團旗下全
166 當然，我們不能排除學術、或科研單位後續「分拆（spin off）」或是「外溢（spillover）」效 果所帶來的影響，但是，就現階段中國製藥產業發展現狀而言，spin off 與 spillover 在目前看來 並不特別顯要。
167 資料取得於：科學技術部社會發展科技司編寫（2009）《生物醫藥發展戰略報告－投入篇》，
北京：科學出版社。頁 148。
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資子企業。因此，上海醫工院或許可以視為企業而非純粹學術研究機構。國藥集 團實質上也在這些併購行動之中實現了跨越研發－生產－流通，形成價值鏈的結 構內部整合。
除了上述著墨甚多的重大新藥創制外，在如此多而雜的國家計劃中，尚有一 項計畫實質上是確確實實地與產業發展緊扣，主要走向是政策引導類型的計畫－
「火炬計畫」。
火炬計畫是以科學技術部下轄的獨立事業法人單位「火炬高技術產業開發中 心」（簡稱火炬中心）為具體施行單位的國家計畫。與 973、863 等計畫的不同之 處，在於火炬計畫是以產業開發區、科技型中小企業技術創新基金、科技企業孵 化器（育成中心）、以及項目申報等方式運作，其中，尤以「火炬項目」為火炬 計畫的主軸。簡單來說，火炬計畫相對於上述他項計畫的特殊之處，在於火炬計 畫（特別指火炬項目）是以國內外市場需求為導向，「以企業為主體運行，而非 中央直接資金投入的產業政策」。
火炬計畫以「較少的中央財政投入」為其特色，其特點為「借助多種政策的 銜接和綜合運用，取得其經濟效益」。火炬計畫專案實施二十年，中央財政累計 投入資金只有 11 億元（章勇，2009）168。火炬項目分為國家級與地方級二級管 理，國家級火炬項目資金來自於國家承擔銀行融資貸款、兼地方及課題承擔單位 匹配承擔169。挑明一點來說，火炬計畫的特色其實是環繞於中國「guanxi」社會 的一種「品牌價值」。中國火炬計畫官方網站對於火炬項目的介紹直言：「被列入 火炬計畫項目，就意味著成為高新技術產品；而作為國家火炬計畫重點高新技術 企業，企業將進入中國高科技的光榮行列」170。在中國，成為高新技術企業除了 融資外，實質面上還有兩大優勢：一是財稅優惠，二是政策債斜。
在鼓勵產業發展上，財稅優惠是相當常見的手段，此部分由於涉及許多稅法 與不同辦法條例，因此本文在此不多做討論。另一項優勢：政策債斜，涵蓋的層 面也相當廣泛，而且很大層面上涉及到國家關係、或地方關係，例如地方項目資
168 章勇（2009）〈1988-2008 石成金中國高新技術產業的“火炬計畫”實施 20 周年紀念專題深刻嬗 變〉《中國科技財富》09 年 1 月號。
http://tw.mag.chinayes.com/Content/20090115/DEED704A39954D05991DBFD871201921.shtml
169 關於國家及火炬計畫管理辦法，詳細條文可見：
http://www.tj.xinhuanet.com/misc/2008-12/11/content_15158170.htm
170 〈火炬項目價值幾何？〉，科學技術部火炬高技術產業開發中心：
http://168.160.200.181/default.aspx
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金扶持等，特別是在地方的競爭關係上，中央與地方／地方與地方彼此超趕共識 下的競合171，也有助於讓地方上具有良好未來發展潛力的企業獲得更多青睞。除 此之外，政策債斜也觸及政府優先採購等，以及更大層面上，用來與外資產品競 爭，例如本文前段曾提及的案例－紅惠醫藥（北京嘉林）自主研發（實際上按國 際標準為仿製）的國家二類新藥阿樂（Atorvastatin，與 Pfizer 的立普妥主成分相 同），1999 年 9 月獲得 SFDA 新藥證書172，2000 年 4 月時即被授予國家級火炬項 目，2000 年 6 月順利上市銷售。紅惠醫藥（北京嘉林）在地方上成為北京醫藥 行業協會常務理事單位、北京市經委評定重點民營企業、中關村高新企業、朝陽 區先進單位、北京市級企業技術中心、首都招商引資典範企業……等，擁有多項 頭銜。該公司主要四項仿創產品－阿樂（Atorvastatin 阿伐他汀鈣片）、凡樂
（Famciclovir 泛昔洛韋片）、紅惠甲美（Potassium Magnesium Aspartate 門冬氨酸 鉀鎂片）、咪唑斯汀（Mizolastine）緩釋片，順利進入醫保目錄，多項被列入國 家重點新產品。173
從「產業政策」的最終結果來看，火炬計畫這種「政策引導類型」的政策，
在中國社會主義市場經濟的現實下，在短時間內、直接對於市場產業面上的影響，
效果並不亞於中央財政直接投入極大資源挹注的 973 或 863 計畫，甚至可以說，
短期產業面上快速成長的帶動，實際上是由政府（以火炬計畫的名號）與廠商的 親近，讓國家角色以「從旁策應」的方式，幫助本地廠商在面對逐步開放外資競 爭的本地市場中站穩腳步，如此一來所形成的「綜效（synergy）」，相當大層面 上對兩者皆有助益。
火炬計畫這種政策引導在中國的醫藥產業市場中乍看之下似乎相當完美，但 實際層面上也必頇考量到另一個因素：「這種快速追趕的榮景是短期的」。簡單來 說，再次以紅惠醫藥為例，紅惠的利基點在於「二類新藥」，是一種創仿的形式。
他掌握的是利用跨國企業尚未在中國本地取得專利生產批文，搶先一步在中國本
171 關於中國地方在產業發展上這種特殊的「超趕競合」，可以參見瞿宛文（2008）〈超趕共識監 督下的中國產業政策模式－以汽車產業為例〉《經濟學》（北京），第 8 卷第 2 期，頁 501-532。
172 如同本文前述提及，阿樂比立普妥更早取得中國 SFDA 頒發新藥證書與生產批件，實際上阿 樂的 Atorvastatin（10mg）甚至取得了 8 年中國市場獨佔權，而 SFDA 也隨後給予了跨國藥廠 Pfizer 的立普妥（20mg、40mg 劑型）中國的上市許可，由中外合資的大連輝瑞（外資－美國輝瑞(67%)：
中資－大連製藥廠(33%)，總投資額 6040 萬美元，1989 年成立）分裝銷售。資料可參見：蔡德 山（2010）〈立普妥時付：終結還是延續〉《醫藥經濟報》，2010 年 6 月 11 日。
http://www.yyjjb.com.cn/html/2010-06/11/content_115312.htm
173 關於紅惠醫藥（北京嘉林）的發展歷程，參見公司網站：http://www.garlin.com.cn/index.asp
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地市場註冊推出，基本上他仰仗的是「制度的不健全」（特指專利法規的變相保 護）產生的漏洞，形成「變相的」合法仿製（一般而言的合法仿製，意味著專利 過期）。基本面上，這反倒與真正的自主創新無關，再者，伴隨著中國加入 WTO 後立即執行的 TRIPS，知識產權協定成為中國本地醫藥企業營銷上的障礙，真正 產業升級的突破還是緊繫於需要高研發投入的自主創新之上。因此，就長遠來說，
地市場註冊推出，基本上他仰仗的是「制度的不健全」（特指專利法規的變相保 護）產生的漏洞，形成「變相的」合法仿製（一般而言的合法仿製，意味著專利 過期）。基本面上，這反倒與真正的自主創新無關，再者，伴隨著中國加入 WTO 後立即執行的 TRIPS，知識產權協定成為中國本地醫藥企業營銷上的障礙，真正 產業升級的突破還是緊繫於需要高研發投入的自主創新之上。因此，就長遠來說，