第二章 文獻回顧
2.2 各國政府資訊公開發展
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訊的原始資料開放，通常能夠再利用的領域和創新都相當多元，較為強調資訊的 再利用(re-use)；而較靠近公部門內容資訊的政府資訊，例如博物館資源和圖書 館資源等，則是比較偏向政策內容的揭示，這部分要著重的是如何增進資訊到使 用者間管道的可得性和暢通性，以及呈現內容的方式和資訊內容品質的維護保存 (OECD, 2006)。
固然強調再利用性高低的領域分類，可以看出這些應用除能創造一定的經濟 性價值，同時也能增進社會福祉，讓政府變成一個較有感的存在，但是對於「政 府本身」的資訊，如組織架構執掌、聯絡方式、政策內容、財務資訊、績效資訊 等其實也是在政府透明及課責的要求下應主動公開的政府資訊，此類資訊所能達 到的重要公共價值如透明和課責，也是政府資訊公開應做足的基本功。
2.2 各國政府資訊公開發展
2.2.1 美國
美國是繼瑞典和芬蘭之後，世界上第三個通過資訊自由法案的國家，通過政 府資訊自由法案之後，國內各利益團體亦持續倡議資訊自由法案的完整實踐，至 2009 年 美 國 總 統 歐 巴 馬 (Barack Obama) 簽 署 透 明 與 開 放 政 府 備 忘 錄 (Memorandum on Transparency and Open Government)作為政策方針，並指示聯邦 政府資訊長會同管理預算局(Office of Management and Budget, OMB)研議提出開 放政府指令(Open Government Directive)，以線上發布政府資訊、增進政府資訊品 質、開創並制度化開放政府的文化、建立開放政府的政策架構為主軸，回應備忘 錄 所 強 調 開 放 政 府 必 須 具 有 透 明 (transparency) 、 參 與 (participation) 及 合 作 (collaboration)等三大原則。
2010 年 4 月聯邦政府各部會發布之開放政府計畫，使各部會之運作和資訊 更加透明，且致力於增加公民參與機會及促進外部合作；同時，聯邦科技長(Chief Technology Officer)和資訊長(Chief Information Officer)辦公室也創建了一個開放 政府儀表板(Open Government Dashboard)，評估各部會的開放政府作為和開放政 府計畫良莠(White House, 2013a)，該儀表板整體含括了開放政府的績效實行代表 指標、開放政府計畫、目標價值，以及創新舉措等衡量面向，測量指標分別為：
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(1)高價值資料(high-value data)、(2)資料整合(data integrity)、(3)網頁公開(open webpage)、(4)大眾諮商(public consultation)、(5)整體計畫(overall plan)、(6)計畫的 制定(formulating of plan)、(7)透明、(8)參與、(9)合作、(10)旗艦性創新舉措。透 過這些指標予以評分後，會將所得原始分數轉換為已達期望（綠燈）、有進步（黃 燈）、並未達成期望（紅燈）三種等級，以達簡明且易於比較的目的；網站上亦 將各部門所做的創新舉措一一列出，強調各部門協力對開放政府的執行作貢獻的 合作精神(White House, 2013b)，讓政府資訊的公開透明不只是把資訊公開在網站 上，也強調創新和部門間合作協力的精神。
美國聯邦政府的政府資訊公開是由法務部門(Department of Justice)統一負責，
在聯邦政府資訊自由法案(Freedom of Information Act, FOIA)的專屬入口網站 (http://www.foia.gov/, FOIA.gov)上，提供了人民依據 FOIA 申請政府資訊的客製 化統計資料，更新頻率為每年更新一次。統計的項目包含機關別(agencies)、處 理方式(disposition of requests)、急件申請(expedited processing of request)、豁免公 開(exemptions)、上訴案件(appeals)、積件數(backlog)，甚至是行政效率面的統計 如處理時間(processing time)、費用(fee)、人力使用(personnel)、成本(costs)。除此 之外，FOIA.gov 亦詳細的以文字和影片輔助說明了人民依據 FOIA 申請資訊的 方式，並將各機關單位資訊申請管道（如電子郵件、電話、傳真、機關地址等）
統一彙整於 FOIA.gov 上供人民直接查詢。從 FOIA.gov 提供之統計數據（參見 圖 3）可以看出，美國聯邦政府從財政年度(Fiscal year, FY) 2008 年至 2012 年間，
收到的申請件數是逐年遞增的，顯示美國民眾對政府資訊的需求增加，或者知道 並行使 FOIA 賦予之資訊申請權力的民眾變多了；而積壓未處理的件數除 2008 年以外都維持在 15%以內，顯示行政機關處理人民資訊申請案件的效率和穩定度 都維持的不錯；圖 3 中的圓餅圖為 2012 年度美國聯邦政府對收到申請所為處理 的件數統計，在總申請件數 651,254 件當中經追蹤的件數有 464,985 件，其中得 到完全公開的有 234,049 (50.33%)件，部分被駁回的有 200,209 (43.06%)件，被拒 絕公開的有 30,727 (6.61%)件(FOIA.gov, 2013)。
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圖 3：美國聯邦政府 FY2008-2012 人民資訊申請統計
資料來源：Freedom of Information Act, FOIA.gov, 2013, Retrieved form: http://www.foia.gov/
2.2.2 英國
英國的資訊自由法案(Freedom of information act, FOIA)於 2000 年通過，但至 2005 年才正式生效，規定公部門需在二十日內回應人民的資訊申請(Banisar, 2006)。縱然起步的晚，英國首相 David Cameron 在 2010 年發表了英國欲成為世 界上最公開最透明的政府的期許，由此可見，英國對於公開和透明的耕耘有一定 的重視。在英國提出的 2013-2015 年開放政府行動方案當中，英國政府認為開放 政府帶來的好處有：透過透明度的提昇讓公眾能看見和了解政府的運作、公眾可 以透過參與政策過程和政府服務傳輸的過程影響政府和社會、公眾能夠使政府對 自己的政策和公共服務傳輸負起責任，顯示英國政府對於透明、參與，和課責的 重視。圖 4 顯示，自 2005 年 FOIA 正式生效以後，英國中央政府部門與監督機 關資訊申請量大抵是呈現上升趨勢(Ministry of Justice Statistics Bulletin, 2013)。
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圖 4：英國中央政府部門與監督機關資訊申請量趨勢圖
資料來源：Freedom of Information Statistics: Implementation in Central Government July - September 2013, Ministry of Justice Statistics bulletin, 2013, Retrieved from https://www.gov.uk/
在政府透明的推動上，英國於 2010 年由首相辦公室及公部門資料專家和資 料處理專家組成的團隊，成立了公部門透明小組 (Public Sector Transparency Board2)，負責推動政府透明、設立跨部門開放資料標準，以及促進更多公部門 資訊的公開。更進一步，英國政府於 2012 年 5 月份通過施行了自由保護法案 2012 (The Protection of the Freedoms Bill 2012)，就原有的資訊近用制度做了如下改變：
(1)要求機關在提供被申請的資訊時須以可再利用的格式提供，並且對費用和版 權部分做更細部的規定；(2)擴張原 2000 年 FOIA 對於公部門的定義，納入更多 應該適用 FOIA 的組織，包含了公營企業；(3)就是否提供資訊的准駁期限，根據 實務上的經驗給予一段期間讓接受申請的單位能夠就公共利益做更細緻的衡酌；
(4)外包機關所擁有之資訊是否亦須公開，仍在努力當中。在透過開放政府以增 進參與的部分，代表性的政策作為則是 2012 年 7 月的公民服務改革方案以及 2013 年公布之政府透明和課責改進政策為代表，致力於建構一個更清楚開放，
且節省成本的政策決策過程模式，以及推動委外進行政策發展的方案，包含學術 單位或智庫，是廣納外部意見至政策參與過程的實質做法。
2 www.gov.uk/government/policy-advisory-groups/134
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英國中央政府資訊公開相關業務是由法務大臣(Ministry of Justice)綜理，資 訊公開相關資訊包含法律內容闡釋、資訊申請程序說明、申訴管道等，和政策、
政府出版品和統計數據等資訊都統一放置在中央政府的首頁(https://www.gov.uk/, GOV.UK)，截至 2014 年 1 月份，共有 224 件政策、34,444 件政府出版品、33,626 件政府公告，以及 3,561 項統計資訊主動公開於 GOV.UK 網站上，利用關鍵字篩 選、發布機關等較直覺式的方法來提供各種資訊。根據 Ministry of Justice Statistics Bulletin（法務大臣辦公室所屬統計單位）的報告書(2013)，2013 年前三季共 41 個中央政府單位，總申請件數為 39,582 件，可解決案件共 29,710 件，其中得到 完全公開的有 16,103 (54.2%)件，部分被駁回的有 8,189 (27.56%)件，被拒絕公開 的有 3,646 (12.27%)件。
與美國聯邦政府比較，英國中央政府在被動公開統計有主要幾點不同：(1) 英國中央政府是以季為單位統計；(2)公開的項目不若美國聯邦政府來的多：比 如英國一樣有統計資訊申請的處理時間，但是沒有關於豁免公開原因以及行政成 本 等 統計 數據 ； (3)英國 政 府對 於申 請案 有區 分 經常 性 (routine)和 非 經常 性 (non-routine)：只計算非經常性的申請案件，較合乎政府資訊被動公開的精神，
經常性的資訊申請如我國戶籍資訊的申請，較屬於機關日常業務範圍。
2.2.3 澳洲
澳洲資訊自由法案(Freedom of Information Act 1982, FOI Act)早於 1982 年即 通過施行，至 2010 年通過澳洲資訊委員法案(Australian Information Commissioner Act 2010)，成立澳洲資訊官辦公室(The Office of the Australian Information Commissioner, OAIC)，負責資訊政策的建議、發展和相關研究。OAIC 也於 2011 年 11 月發布了代表性的資訊政策方針：澳洲政府資訊政策(Towards an Australian Government Information Policy)(OAIC, 2011)。為進一步強化澳洲開放政府改革，
OAIC 透過大眾諮商的過程發展出一組政府資訊公開的原則，鼓勵各機關將這組 原則深植到資訊管理內部的政策和流程中，型塑主動資訊揭露和社群參與的行政 文化(OAIC, 2010)，這組原則包含：(1)深植資訊公開的文化(open access to in-formation as a default position)、(2)鼓勵社群參與(engaging community)、(3)有效能 的資訊治理(effective information governance)、(4)健全資訊資產管理(robust
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formation asset management)、(5)可見、可用的資訊(discoverable and usable in-formation) 、 (6) 清 楚 的 再 利 用 權 利 保 障 (clear reuse rights) 、 (7) 合 理 的 收 費 (appropriate charging for access)、(8)查詢和抱怨管道的透明(transparent enquiry and complaint processes)。根據 OAIC 對各機關做的調查顯示（參見圖 5），在這 組政府資訊公開原則當中，澳洲政府各機關認為這些原則中最難付諸實行的依序 為(OAIC, 2010)：(5)可見、可用的資訊，主因為澳洲政府所訂定的網頁內容可近 性指導原則 2.03 (Web Content Accessibility Guidelines, WCAG 2.0)相當嚴苛；以 及(1)深植資訊公開的文化，主因為資源配置和文化不易改變的特質導致難以轉 變；和(4)健全資訊資產管理，困難點在於資訊資產的清冊登記相當繁雜及變換 快速；而八項原則之中最容易達成的則為有法律規定據以收費的(7)合理的收費；
以及融合到機關原本具透明性的查詢和抱怨、申訴管道的(8)查詢和抱怨管道的 透明，這兩項幾乎與機關原有的管道和文化不相衝突(OAIC, 2013)。
3 http://www.w3.org/TR/WCAG/
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圖 5：澳洲政府各機關對政府資訊公開原則實踐困難度
資料來源：Open public sector information: from principles to practice, OAIC, 2013, Retrieved from:
http://www.oaic.gov.au/information-policy/information-policy-resources
澳洲政府機關主動資訊公開的網路管道為機關網站(98.4%)，其次為社群媒 體網站(40.3%)，以及以資料集4(23.6%)或其他的形式發布(OAIC, 2013: 18)。比較 特殊的是，澳洲政府機關至少有 73%使用社群媒體，包含了 89 個 Facebook 專頁、
133 個推特帳號，和 75 個 Youtube 頻道；配合政府資訊公開原則當中社群參與的 精神，其政府資訊公開的管道除了機關網站之外，也結合了 web 2.0 的運作，以 圖片、文字、影音的方式活躍於各社群媒體上（如圖 6），這方面是美國和英國 政府比較沒有特別著重的公開管道(OAIC, 2013: 19)。
4 如 http://data.gov.au
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圖 6：澳洲政府使用社群媒體公開政府資訊比例
圖 6：澳洲政府使用社群媒體公開政府資訊比例