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第一章 緒論
1.1 政府資訊公開的重要性
政府資訊公開意指政府資訊自由(freedom of government information)或政府 透明(government transparency)，是指政府在非隱私性或有國家安全之虞的前提下，
提供民眾資訊近用的管道以及相對應的政府資訊，以達到民主原則當中的透明性 要求(Meijer, 2012)。如同 Thomas Jefferson 所言，資訊就是民主的貨幣，握有最 龐大資訊的政府將資訊公開的主要目的就是要促進行政作為的透明化、滿足人民 知的權利、增進人民對公共事務之瞭解與信賴以及對政府施政之監督，是深化民 主和促進民主參與之重要政策（陳美伶，2005），亦是民主國家的重要原則。對 於民眾來說，取得政府所擁有的資訊有助於了解政府運作以及在資訊充分的情況 下作成各種決策行為，是一切公民參與的基礎；對於政府來說，政府資訊公開作 為課責的基礎，在資訊正確、可靠的前提之下，能有效提升人民對政府的信任程 度(Grimmelikhuijsen, Porumbescu, Hong, & Im, 2013)。
依據經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Co-operation and De-velopment, OECD)之整理，政府資訊公開至少應達下列目標(OECD, 2011)：(1) 提升人民對政府的信任；(2)增進政府效率；(3)增進管制的順服程度；(4)確保公 共政策過程的近用公平；(5)促進創新和新的經濟活動；(6)增進政府效能；我國 於 2005 年公布施行之政府資訊公開法第 1 條亦開宗明義表示，政府資訊公開法 的制定是為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人 民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與。顯見，
政府將資訊公開的過程與結果，可能達到信任、效率、效能等可能對整體社會帶 來的好處，也就是公共價值(Moore, 1995)。為達成這些公共價值，政府產製、蒐 集政府資料，進一步整合為政府資訊，經分析的過程創造知識，再透過政府服務 來傳播，最後產生政府服務、相關應用，乃至於最終價值的創造(Ubaldi, 2013)。
不可忽略的，政府握有比社會其他組織都更龐大的資料和資訊量，處理或應用這 些資料和資訊將對社會產生影響。因此，在具備政府資訊公開的基礎法規範之後，
探討政府資訊公開的落實與否及其對公共價值實踐的影響程度是相當重要的。
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1.2 政府資訊公開的發展趨勢
誠如前述，政府資訊公開是公共價值實踐的基礎，有其重要性，國內外之發 展則可以追溯到國際上資訊近用權(right to information)的崛起。資訊近用權是表 意自由的一部分，當資訊近用得到滿足，人民才能以充分的資訊做出生活中各種 決策，同時滿足應有的知的權利(Article19, 2007)。FOIA net (2013)從目前各國資 訊近用相關法律的建置情況勾勒出各國政府資訊公開制度性基礎的發展樣貌：
1970 年代至今，民主國家聚集的歐洲地區 49 個國家當中，有 42 個已經擁有資 訊近用法律、美洲地區亦有近 20 個國家通過，亞洲地區的民主國家也都已通過 資訊近用相關法律。從前述各民主國家資訊近用相關法律快速擴張的路徑可以發 現到，對於政府資訊公開來說，資訊近用相關法律的通過已然是世界各民主國家 行之有年的重要制度性基礎。
除了法制基礎的建置趨勢外，近年來各國為推動政府公開透明，使用了包含 流程簡化、成立推動小組或實施相關計畫等多元的政策工具，例如巴西、加拿大、
日本成立的行政透明團隊(administrative transparency team)、澳洲資訊通訊科技為 基礎的政府公開政策(Government 2.0)、丹麥的電子化政府驅動開放政府計畫 (E-Government as driver for open government)，和日本 2008 和 2010 年的資訊通訊 科技新策略(OECD, 2010)等相關政策措施，顯示政府資訊公開在政策實務上非常 受到關注，尤以政府資訊公開和資訊通訊科技結合的新政策工具更是政策趨勢所 向。以臺灣的脈絡來說，早已從過去保密防諜及政令宣導為主的資訊消極時代，
經過民主化、資訊化以及國際化的過程，發展至政府積極提供資訊，甚至創造民 間利用政府資訊作進一步加值應用的資訊積極時代（葉俊榮、許宗力，1996），
我國政府在促進政府資訊公開透明也有若干法制規範上或是結合電子化政府政 策發展上之作法，具體作為有行政院 2009 年訂頒之「國家廉政建設行動方案」
當中關於陽光法令健全、創新電子化政府服務以提升資訊透明、建立公開機制以 推動行政透明等措施，這些措施都是以政府透明公開為目標所作的努力（周志榮，
2013），足見強化透明公開確為國內外努力達成的目標。
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民間組織的倡議與監督如 1987 年在英國註冊成立之國際人權組織 ARTICLE 19 即致力於促進全世界人民的表意自由和資訊自由；國內相關組織如台灣透明 組織、台灣動物社會研究會、反黑箱服貿民主陣線、黑色島國青年陣線，和公民 參與法制化聯盟等民間團體，也致力於推動政策決策資訊公開以及監督政府資訊 公開成效等倡議活動。除民間團體外，國際間也有英國、美國、挪威等八個國家 於 2011 年組成的開放政府聯盟(Open Government Partnership)，合力推廣促進透 明治理、公共參與，及責任政府的概念和實踐，顯示國內外公民社會對於政府資 訊公開除了法制基礎外，都相當希冀整個政府資訊公開透明能夠更加落實。
綜上所述，政府資訊公開在法制層面已具有穩定基礎，並有民間團體對其之 實質落實和成效進行監督，在政策執行層面，則隨新技術的發展，有逐漸與以資 訊通訊科技為基礎的電子化政府相關政策工具結合的趨勢。
1.3 政府資訊公開績效評估的重要性
任何一個政府機關都有其短期、中期或長期計畫以引領施政方向，但若空有 計畫而不知施行成效，則民眾將無從得知政府是否善盡職責，且已執行之政策措 施也無檢視和改善的機會。同時，政府的施政績效等同於重要公共價值之體現 (Van, Bouckaert & Halligan, 2010)，在策略性績效管理之下，應該兼顧政策目標價 值和既往的成效評核。我國政府資訊公開法自 2005 年公布施行至今將逾十個年 頭，實施成效如何？是否有回應到資訊公開被賦予的目標價值？這些問題都要依 靠績效指標的建立和評估才能夠具體回答。
國內對政府資訊公開的研究結果顯示，各層級行政機關對於資訊公開的實際 執行多半是各自為政，尚無一個統領的主管機關，又由於政府資訊公開法本身賦 予了一定的行政裁量空間，加上不同執行機關的裁量基準的不一致，導致各機關 間實際執行情況有相當的落差（范姜真媺，2010；陳宜和，2006）。然而，既有 的政府資訊公開評估研究，多著重在政府是否根據政府資訊公開法的規定主動公 開各類資訊（范姜真媺，2010；台灣動物社會研究會，2007；項靖，2009），較 少關注政府資訊公開實際造成的結果和影響，更遑論，我國政府資訊公開法規定 應公開的資訊類型就整體政府資訊範疇而言，其實是相對狹隘的。項靖(2009)以
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質化訪談搭配調查研究的方式研究政府網站資訊公開落實之結果顯示：至 2009 年為止已有近七成的機關網站設有資訊公開專區並主動公開政府資訊公開法所 規範之項目，但是行政機關對各類資訊的相關統計數據、使用情況追蹤，及民眾 滿意度等的重視和了解略顯不足，不若英國、美國、澳洲等將此類資訊蒐集、分 析，並完整的公開(FOIA.gov, 2013; GOV.UK, 2013; OAIC, 2014)。可見，在政策 評估的面向上，國內目前累積的研究成果似並未對已投入之人力和資源是否有助 行政機關效能提升，或者是否有實踐相關公共價值等問題提出解答。綜上，欲探 討我國政府資訊公開的成效對應對的目標價值是否有所影響，建立一個以目標公 共價值為導向的績效評估指標架構應該是一個適宜的途徑。
1.4 研究目的與研究問題
根據 OECD (2011)以及我國政府資訊公開法所揭示之政府資訊公開的目標，
可以發現政府資訊公開最主要是要達成政府透明，同時也與信任、效率、課責、
效能等公共價值有緊密的連結，本研究目的之一就是要透過文獻回顧整理政府資 訊公開和前述公共價值的連結程度，並將之納入指標的架構當中。
政府資訊公開的發展趨勢顯示政府資訊公開在世界各國是相當受重視的。國 內電子治理研究中心於 2013 年利用層級分析法計算國內電子治理公共價值指標 權重，發現在所有指標當中「政治透明」和「信任」的重要性是最高的（陳俊明 等，2013），但是我國公共治理研究中心 2013 年度臺灣公共治理指標調查1卻顯 示，我國透明化程度主客觀合併指數僅 5.16 分，相較於課責(5.18)、政府回應力 (5.38)、公共參與程度(5.21)來說是不高的，尤其其下 4 個次指標當中的「政治透 明化」及「資訊透明化」，相較於「財務透明化」和「資訊取得」是透明化程度 次指標之中倒數兩個低分的次指標（莊文忠、洪永泰、陳俊明，2012）。誠如上 述，以我國國情分析出的結果顯示政治透明是重要的，但為什麼我國在這個面向 的成效反未如預期？本研究欲建立政府資訊公開評估指標架構的另一個目的，就
1 主觀資料部分，該研究透過層級分析法及分析網絡程序法建構指標及面向權重，採用主觀指標 三分之二、客觀指標三分之一的權重值，進行加權平均得出最後的分數（滿分 10 分）。
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是要透過架構建立過程中的權重計算，剖析目前最應該努力的面向為何，以提供 相應的政策建議。
綜上，本研究的目的是要整合政府資訊公開績效評估所要達到的目標公共價 值，再依此建立架構和其下的指標，因此，首先須回顧既有文獻評估政府資訊公 開曾使用過的測量方式和指標為何；再進一步，則透過整理非專門研究政府資訊
綜上，本研究的目的是要整合政府資訊公開績效評估所要達到的目標公共價 值，再依此建立架構和其下的指標，因此，首先須回顧既有文獻評估政府資訊公 開曾使用過的測量方式和指標為何；再進一步，則透過整理非專門研究政府資訊