第二章 文獻回顧
2.5 政府資訊公開績效評估架構建立
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2.5 政府資訊公開績效評估架構建立
2.5.1 公共價值
公共價值(public value)的概念最早是由 Moore (1995)所論述，他認為公共管 理者應該透過政治上、組織安排上，以及組織內管理者能夠運用的資源去創造和 產生公共價值，政府不只運作日常所需的安全、教育、環境維護等工作，還應該 對整體社會帶來一些好處，這就是公共價值；同時，並不能只著眼於公共價值所 帶來的好處，在成本方面也須有所考量，這也就是為什麼對公共價值的論述上，
其將公共管理者放在相當核心的位置，顯示以公共價值的創造過程而言，如何運 用資源和目標的結合來創造公共價值的過程是相當重要的一環。公共價值(public value)與純粹價值(value)的研究必須有所區分，才能夠更聚焦在與政府相關的互 動網絡所產生的價值上，然而，公共價值的研究卻也不能脫離價值本身的意義和 範疇。直接針對公共價值的研究主要著重在公共價值的定義和分類上，或散見在 各種政策方案對公共價值的影響研究。
Jørgensen & Bozeman (2007)透過大量文獻回顧分析將公共價值分為七大類
（如圖 10），七大類下各自有相對應的價值組合：(1)公部門對社會(public sector's contribution to society)：包含公共利益、利他、制度穩定等價值；(2)轉換成決策 的利益(transformation of interests to decisions)：包含多數決原則、保護少數，以 及 一 些 民 主 價 值 如 地 方 治 理 、 公 民 參 與 等 ； (3) 公 共 行 政 與 政 治 家 的 關 係 (relationship between public administrators and politicians)：包含課責和回應性等政 治忠誠價值；(4)公共行政與環境的關係(relationship between public administrators and their environment)：包含回應性、大眾諮商、利益平衡、利害關係人價值等；
(5)公共行政內部面向(intra organizational aspects of public administration)：包含穩 定性、可信賴性、效能、人員發展等；(6)公務人員行為(behavior of public-sector employees)：包含專業、誠實、道德標準、倫理、廉正等課責面向的價值；(7) 公共行政與公民間的關係(relationship between public administration and the citi-zens)：包含法律、公平、對話、使用者導向等價值組。綜上，Jørgensen & Bozeman (2007)所整理的是一份可供參考盤點的公共價值清單，透過分類和整理相近價值 群集提供後續研究公共價值相關議題的一個分類依據。此種分類方式是以關係者
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來分野，故在價值間的分組多有重複之處，產生重疊性，然而重複性出現的價值，
其實更代表該價值的多方面關係例如課責、回應性等，都是多方面產生益處的重 要公共價值。在相近價值群集中，若相近價值越多，其實就代表該價值的重要性 越高，而該文獻所列最多相近價值的是廉正(integrity)，和廉正為相近價值的包含 誠實、公平、公開性等價值。
圖 10：Jørgensen & Bozema 公共價值架構圖
資料來源：“Public Values: An Inventory,” by T. B. Jørgensen & B. Bozeman, 2007, Administration & Society, 39(3), 354-381.
Friedland & Gross (2010)將公部門應用 ICT 產生的公共價值分為三大類型：
(1)操作性價值(operational value)：包含效率和效能；(2)政治性價值(political value)：
公眾所期望的目標價值如透明；(3)社會性價值(social value)：針對整體社會、單 一團體或個人的價值，屬於對公部門的公共價值較精簡的分類架構。Cook &
Baldwin (2013)則進一步將公共價值區分為七大類型：(1)經濟性價值(economic value)：指涉金錢上收入、財產的權利影響和風險；(2)社會性價值(social value)：
包括家庭或社群關係、社會流動、社會或自我認同等；(3)政治性價值(political value)：關於個人或組織對政府和政治的影響；(4)策略性價值(strategic value)：
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創新或政策規劃所帶來的經濟利益、政治好處、機會、資源等；(5)責任管理價 值(stewardship value)：代表公眾對政府運作管理的看法是有信心的；(6)理想性價 值(ideological value)：政府行動或產出所帶來的信仰或道德倫理上的價值；(7)生 活品質(quality of life value)：包括安全、健康、娛樂，和個人自由等。臺灣電子 治理研究中心研究團隊以 Friedland & Gross (2010)之架構為基礎，整合相關文獻 創建數位治理公共價值之指標架構（陳俊明等，2013），包含：(1)操作性價值：
效率、使用者導向；(2)政治性價值：透明與課責、公民參與、資訊近用公平；(3) 社會性價值：信任、自我發展、生活品質；及指標面向下的眾指標。
Talbot (2008)是以競爭性公共價值架構(competing values framework, CVF)的 觀點來整合公共價值。其以信任(trust)和合法性(legitimacy)為一切價值的基礎，
依據 CVF 的內外部(internal/external)和彈性或控制(flexibility/control)為坐標軸，
分為四大類價值：(1)內部具彈性之合作性價值(collaborate)：指涉一些集體價值 如社會產出、聯合產出、社會資本凝聚和夥伴關係；(2)外部具彈性之創造性價 值(create)：包含透明、課責、諮商和參與，以及創新等價值；(3)內部控制之控 制性價值(control)：注重安全性，包含可靠性、彈性、服務標準、公平和正當程 序、成本和效率等；(4)外部控制之競爭性價值(compete)：有關個人效用如選擇 機會、個人化、靈活性、可近性以及相對品質。CVF 架構告訴我們，公共價值 不會是單一存在，而是多元並存的，任何一個有關的價值都不應該被忽略。
整合上述較為系統化的公共價值架構，以價值類型及利害關係人的角度為基 礎(Friedland & Gross, 2010; Cook & Baldwin, 2013; Talbot,2008; Jørgensen & Bo-zeman, 200)（陳俊明等，2013）來歸納價值群集如表 6。透過表 6，可以清楚的 看到前述主要文獻之架構對照，及所聯集出的公共價值群集，雖然同一列的分類 未必完全相等，但是類似分類所涵蓋的公共價值大致可以聯集在類似的範圍內。
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Friedland &
Gross (2010)、
陳俊明等 (2013)
Cook &
Baldwin (2013)
Talbot (2008) Jørgensen & Bo-zeman (2007)
公共價值群集 構當中。Hills & Sullivan (2006)認為，進行決定不同任務目標下公共價值中的關 鍵價值(key values)挑選過程，可以透過文獻回顧來歸納出有哪些相關價值是和政 府資訊公開有直接關聯的。欲對開放政府公共價值作分析評估，機關必須將開放 政府的相關方案融入機關目標任務以及優先排序當中，而方案的設計則可以透過 了解利害關係人是誰、所要創造的是何種價值，以及認知要用哪種方法達到價值
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的提升來規劃(Harrison, Pardo, Cresswell & Cook, 2011)。然而，公共價值衡量的 實際應用是複雜且附有爭議性的，因為價值的測量通常牽涉到主觀感覺，且有過 於抽象、不易操作化的問題(Hills & Sullivan, 2006)。Hills & Sullivan (2006)建議 在公共價值的測量上，應該注意到下列原則：(1)使用適當的測量方法(appropriate measurement) 、 (2) 過 程 民 主 (democracy, involving the public) ； (3) 透 明 性 (transparency)；(4)考慮並涵蓋公共服務的複雜程度(complexity)；(5)不同利害關 係人間的協商對話(negotiation between different stakeholders)；(6)信任(trust)；除 此之外，也須注意測量方法在政策循環各階段的適用性。Gavelin & Burall &
Wilson (2009)在建構 OECD 開放政府指標時則建議測量政府資訊公開時的指標 類型，應該要注意選擇和評估目的有關的指標，並且具有可比較性(comparability)、
可靠性(reliability)，以及可行性(feasibility)。
以政府資訊公開所要達到的目標來說，OECD (2011)認為政府資訊公開應達 成的目標為：(1)提升人民對政府的信任；(2)增進政府效率；(3)增進管制的順服 程度；(4)確保公共政策過程的近用公平；(5)促進創新和新的經濟活動；(6)增進 政府效能；我國於 2005 年公布施行之政府資訊公開法第 1 條則明確揭示：政府 資訊公開法的制定是為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資 訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主 參與。
Jørgensen & Bozeman (2007)整理出與公開性(openness)相鄰的價值有公民參 與（包含回應性、大眾諮商、群眾意志）、課責（包含廉正）、生產力、效能、個 人權利保障等。許多研究亦顯示開放政府可能帶來更有效率的決策和服務、防治 貪腐、提升民眾對政府的信任程度等(Gavelin & Burall & Wilson, 2009)公共價值 的提升。
在經濟效益及社會影響層面，Gavelin & Burall & Wilson (2009)依據文獻回顧 所得，發現資訊近用越開放，越能改善風險管理、經濟績效和政府行政效率，也 對國內生產毛額(Gross Domestic Product, GDP)的成長是有幫助的，同時，資訊公 開對於公共支出的減省，和提高公共管理服務傳輸的水準方面也有正向的關連。
經濟效益之外，比較難以金錢量化的則是政府資訊公開對社會的影響，Deloitte
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效率、管制順服、政策過程近用公平、創新、效能；及 Jørgensen & Bozeman (2007) 整理出之公民參與、課責、生產力、效能、個人權利保障；及 Gavelin et al. (2009) 認為之改善風險、效率、經濟成長；及 Deloitte (2013)整理出之參與、課責、社 會和諧、環境友善、政策領域連結等等。對應到表 6 的公共價值群集可以發現政
資料來源：[1]本研究整理自 Friedland & Gross (2010)、Jørgensen & Bozeman (2007)、Cook & Baldwin (2013)、
Talbot (2008)、陳俊明等(2013)。[2]本研究整理自：OECD (2011)、Jørgensen & Bozeman (2007)、Gavelin &
Burall & Wilson (2009)、Deloitte (2013)、政府資訊公開法。
「*」代表有重複出現的價值。
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2.5.3 以公共價值為目標建構政府資訊公開評估架構
政府資訊公開首要達成的目標就是民主原則當中的透明(transparency)要求 (Meijer, 2012)；同時，如表 7 所示，與政府資訊公開相關的公共價值中，效率、
效能、公民參與、課責，以及信任分別是相關研究及政策、法律目標當中較受到 重視的價值。
政府透明(Government transparency)是指政府的資訊和行為必須是透明的，讓 民眾可以審查和評估政府的實際產出(Harrison, Pardo, Cresswell & Cook, 2011)，
包含了政治透明(political transparency)、行政透明(administration transparency)、財 政透明(fiscal transparency)，和資料開放(open data)等面向（陳俊明等，2013；蘇 彩足、左正東，2008），是政府資訊公開主要欲達到的公共價值之一。透明的定 義為政府施政的資訊，能廣泛、即時、正確且完整地公開；課責則指民眾能正確 判斷政府施政的成果，而權責單位則對施政結果負責（台灣公共治理研究中心，
2014），作為重要民主原則價值，課責要求政務官和公共事務相關的文官對所作 所為負責任，並且須對服務對象有所回應(WGF, 2013)，描述了監督者(reviewers) 和受委託執行公共任務者(stewards)之間的關係(Browder, 1971)。
信任(trust)代表一方對另一方能夠信守承諾的先備認知，或至少認為對方是 可信賴的(Arizti, Brumby, Manning, Senderowitsch & Thomas, 2013)。在政府資訊 未能充分公開的情況下，資訊不對稱可能加劇，造成政府和人民間的不信任（羅 晉，2011）；同時，在一定的信任基礎上，人民對政府施政或政府資訊公開制度 運作的滿意程度，也是維繫民主政府運作正當性的根基，因此，對於政府資訊公 開而言，信任也是不可或缺的目標價值。
公民參與是指公民對於政府方案運作、政府官員作為之決策過程當中的參與 或選擇(Pardo, 2012)，同時，也指涉公民針對公共事務表達意見及相互對話（陳 俊明等，2013）；公民在政策過程當中的參與，雖然在價值分類上可能屬於過程 價值，而非結果價值，但就政府資訊公開來說，政府資訊公開以作為參與的基礎，
則公民參與對政府資訊公開也是一種可能達到的好處，從而，公民參與也是重要 應納入的價值，應無疑義。
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除了前述公共價值層面，在政府資訊公開與公共價值連結的相關討論中經常 被提及的還有效率和效能。效率(efficiency)被定義為以相同的資源取得更多的產 出或達成更多目標；或是以較少的資源取得相同的產出或達成相同的目標(Pardo, 2012)，在政府治理當中著重於成本減省和流程簡化兩個面向（陳俊明等，2013）。
除了前述公共價值層面，在政府資訊公開與公共價值連結的相關討論中經常 被提及的還有效率和效能。效率(efficiency)被定義為以相同的資源取得更多的產 出或達成更多目標；或是以較少的資源取得相同的產出或達成相同的目標(Pardo, 2012)，在政府治理當中著重於成本減省和流程簡化兩個面向（陳俊明等，2013）。