政府資訊公開績效評估

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2.4 政府資訊公開績效評估

2.4.1 政府資訊公開績效評估研究

國內外對政府資訊公開研究之類型以研究標的來區分，大致可分為對政府的 評估、對公民的調查、探討相關法律制度，和個案分析四類，以及針對政府資訊 公開之上位概念「政府透明」所做的評估研究。個別研究除以單一標的為研究主 軸外，亦可能橫跨不同標的組合，如范姜真媺、林素鳳、陳美玲、詹靜芬(2010) 就同時針對行政機關、一般民眾和法律問題探討，顯示研究標的的選擇必須視研 究目的、研究規模和政府資訊公開的發展階段而定。

以政府為對象的評估研究包含中央單位、地方政府，或其他行政機關，這個 分類下的研究多是針對不同層級政府機關單位的實施成效做評估（葉俊榮、許宗 力，1996；陳宜和，2006；台灣動物社會研究會、台灣蠻野心足生態協會，2007；

何怡澄、郭振雄、吳佳穎，2011；范姜真媺等，2010）(Birkinshaw, 2010 ; Worthy, 2010 ; Grimmelikhuijsen & Welch, 2012 ; Yamamura & Kondoh, 2013)，屬於對本研 究富有參考價值的政府資訊公開績效評估研究。

以公民為研究對象的研究則包含民眾或民間團體，如一般民眾、環保團體、

企業等相關的利害關係人，此類研究多是透過次級資料分析去探討民眾對政府資 訊公開及政府透明的興趣和需求(Piotrowski & Van Ryzin, 2007 ; Nam, 2012)，或 是政府資訊公開如何影響民眾的滿意度和信任程度(Kim & Lee, 2012)。

對相關法律及制度的研究除了國際上調查資訊自由法律或資訊近用法律的 成熟度的評比研究之外，亦包含研究政府資訊公開法及其相關配套法律，或者相 關的抽象權利討論，這類研究在法學領域亦是熱門的研究主題。

政府資訊公開之個案研究是指針對特定的個案，探討資訊公開對個案的影響，

如特定的環保事件當中資訊公開角色的討論（彭渰雯，2012；杜文苓、李翰林，

2011）、資訊公開法對核安機關的成效（江祥輝等，2011）、美國聯邦健康行政 機關(Cherry & McMenemy, 2013)及蘇格蘭政務評議會(Lee & Kwak, 2012)在資訊 公開前後發生的改變。

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除了上述四類研究，許多研究雖是針對政府透明所做的研究，但政府資訊公 開最主要想達到的就是政府透明，因此對政府透明的研究可謂居上位概念，此類 研究大部分會涵括政府資訊公開的概念在內，包含政府透明和相關的價值如信任、

參與等等(Kim & Lee, 2012 ; Meijer, 2013; Grimmelikhuijsen, 2012)，對於政府資訊 公開評估研究範疇及相關公共價值之探索也有很大幫助。

在眾多政府資訊公開績效評估的實證研究當中，政府績效評估指標建立的邏 輯多是以階段論和邏輯模型(logic model)的概念，各自站在投入(inputs)、執行 (activities)、產出(outputs)、結果(outcomes)等階段(Hatry, 2007)為基礎去設定指標，

但以政府施政績效而言，應注意施政成果才是核心的概念，因此在建立政府資訊 公開評估架構時，應多採取產出或結果階段的指標，才能夠以策略導向的方式引 導政策方向及檢視相關公共價值的達成度。近幾年國外對產出和結果階段的研究 相對較多，且多與目標價值如信任、課責等做連結，屬於影響層面的探討，顯示 我國於政府資訊公開的產出和結果之績效評估還有待耕耘，無論是更多的個案研 究，或是較完整的評估架構的建立都很需要。

2.4.2 政府資訊公開績效評估指標

政府資訊公開績效評估架構的建立是重要的，本研究的目的就是要建立政府 資訊公開績效評估的架構和其下的指標，因此，本小節將回顧既有文獻中政府資 訊公開績效評估指標，以及整理非專門研究政府資訊公開的研究中有將政府資訊 公開列入測量面向的文獻，了解這些文獻是如何去測量政府資訊公開，從目標公 共價值出發，逐步建立政府資訊公開績效評估的指標架構。

2.4.2.1 政府資訊公開評估指標

直接針對政府資訊公開的評估研究，國內幾個比較具規模的研究主要以階段 論、可得可近與否，及以研究對象劃分這幾種評估架構來評估政府資訊公開，其 詳細項目及理論依據分述如後。

首先，階段論的評估架構是指以流程觀為基礎，將機關網站推動資訊公開視 為一種政策發展與行政流程的演進概念。此類評估架構典型的模型為邏輯模型

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(logic model)或稱成果序列表(outcome-sequence chart)，邏輯模型當中各個階段分 別代表資源投入(inputs)階段、資源投入後形成的方案措施(activities)、相關方案 措施執行後的產出(outputs)，以及方案措施和產出所造成的結果(outcomes)(Hatry, 2007)。在政府資訊公開的研究中，國內有項靖(2009)結合 Heeks (2006)發展之電 子化政府價值鏈模式與公共政策階段論，將原先的六階段融合為規劃、執行、影 響三個大面向進行討論，以檢視現況與問題：(1)規劃階段：包含領導與支持、

整體策略與決策、人員訓練、組織/業務人力、資訊管理/系統、經費；(2)執行階 段：包含內部程序、例外事件、資訊品質與正確性、行政裁量、跨機關、委外作 業；(3)影響階段：包含成效考核、效益與風險、內外部人員影響、公民信任與 滿意度、組織利害關係人的影響和意見和需求。

其次，潘競恆、林嘉鴻(2009)則審視與彙整各國政府資訊公開法規範相關資 訊釋出的部份以及學者針對民眾使用網站所歸納出的指標，修正既有的政府資訊 透明架構，建構衡量以政府網站為基礎的檢驗指標；其認為，在政府資訊透明的 概念下，應該以下列兩要素為主要衡量架構：(1)可得性(availability)：包含主動 公開與被動公開管道，以及資訊的利用和再利用；(2)可近性(accessibility)：包含 取得媒介、追蹤性、價格與好用程度等可獲得性，以及內容、形式、回饋等可理 解性，以及隱私和安全。此外，潘競恆、林嘉鴻(2009)亦綜合國內外學者對於政 府網站的評估，指標建構目的可分為針對政府資訊公開、網站的可近性、E 民主 -互動決策與諮商等。儘管研究的標的不同，但指標類別大致可分為六項重要的 評鑑方向：內容、可用性、無障礙性、線上服務、互動性以及安全與隱私性。

最後，以研究對象區分的架構如項靖(2010)復將我國學者對資訊公開成效評 估的研究面向分為供給面、需求面、制度面三個面向：(1)供給面：主要是內容 分析評估，依照法律規定檢核是否應公開項目都有公開，如台灣動物社會研究會 (2007)的調查。其歸納出大部分文獻大概在機關、項目、內容、評估時間上面有 涵蓋不足的問題；(2)需求面：探討民眾對政府資訊公開的使用、需求、項目和 需求認知、滿意度、信任度，如范姜真媺(2009)對民眾調查的部分；(3)制度面：

探討政府機關資訊公開的內部運作，評估政府資訊公開背後的制度面或行政管理 執行端的影響。項靖(2009)經文獻探討後認為，資訊公開成效評估的調查大多以 項目和功能之有無來評定透明程度，忽視了網站背後行政管理執行端的關鍵影響。

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雖然這樣的架構大致可以包含政府資訊公開的評估範疇，但實際在評估時仍要考 慮到階段性的區分。

實務上，行政院研究發展考核委員會（103 年併入國家發展委員會）於 96 年 7 月 23 日簽奉行政院核定頒行「政府服務創新精進方案」，期望能將「持續推 動民眾滿意服務」、「確保民眾知的權利與資訊使用權」及「鼓勵機關提供創意整 合服務」等三大核心目標，落實在為民服務的工作中，其中「政府服務品質獎」

自 97 年起迄今已經辦理五屆評獎，共計 794 個機關參獎。該獎項對第一線服務 機關評分的三個構面就包含了與政府服務創新方案中「確保民眾知的權利與資訊 使用權」之目標有關的「資訊流通服務構面」，對各參獎機關網站進行評核，其 次構面包含(1)資訊提供及檢索服務、(2)線上服務及電子參與。雖然我國實務上 有此評獎機制能夠促進各單位於網站上主動公開相關資訊並增進民眾利用和參 與，但終究不是一個常態性的績效評估。

除了上述較為完整的評估架構之外，國內大部分的政府資訊公開績效評估研 究以依照政府資訊公開相關法源依據直接轉化成指標，或者依其架構自行創設者 為最多（范姜真媺，2010；台灣動物社會研究會，2007），故其評估架構也比較 沒有特定的理論架構依據。目前國內的政府資訊公開績效評估指標依階段劃分可 整理如表 3。表 3 當中四個階段是參照 Hatry (2006)提到的邏輯模型，投入(inputs) 是指所投入的資源，如金錢、人力、設備等；執行(activities)是指整個政策方案 之下採取了哪些實質的活動和作為，例如訓練、發展等；產出(outputs)是指前述 作為之下所產生的如受訓練的人數、產品數量、建置的平 台數量等；結果 (outcomes)則是指整個政策方案帶來的改變或好處，包含增進的知識技能、信心、

促進升遷流動等等。就政府資訊公開法制的運作而言，投入階段可能的指標可能 有法制建置所需的人力和金錢，及基本規範，執行階段則包含了主被動公開的建 制運作，產出階段可能包含的是主動公開資訊的數量、被動公開申請件數、以及 資訊內容等實質的產出，最後，結果階段則是政府資訊公開運行後對政府和社會 帶來的影響。

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項靖(2009)；項靖(2010)

被動資訊公開管道（單一窗口） 陳宜和(2006)；范姜真媺(2010)

陳宜和(2006)；項靖(2010) 資訊內容有效性（正確性） 江祥輝等(2010)；政府服務品質

獎(2013)；林巧敏(2011)

資料來源：本研究整理。

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表 3：國內政府資訊公開績效評估指標整理（續）

指標階段 指標 參考文獻

產出階段

資訊內容完整性 政府服務品質獎(2013)

資訊檢索便捷性 林巧敏(2011)；政府服務品質獎

(2013)

結果階段

民眾對資訊公開制度的認知 范姜真媺(2010)；項靖(2010) 機關對可能衍生效益的認知 項靖(2009)

資料來源：本研究整理。

從表 3 可以發現在政府資訊公開法剛通過施行的早期(2006~2009)是比較以 投入和執行層面的評估指標為主，包含法制和相關規定、執行狀況、有無設專區、

有無進行相關數據的統計等，此時期對於資訊公開的研究有試圖去評估的文獻不

有無進行相關數據的統計等，此時期對於資訊公開的研究有試圖去評估的文獻不