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公共價值導向的政府資訊公開評估指標建立 - 政大學術集成

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Academic year: 2021

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 政 治 大. 立 公共價值導向的政府資訊公開評估指標建立 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授:朱斌妤 博士 研究生:張凱媛 撰. 中. 華. 民. 國. 一. 百. 零. 三. 年. 七. 月.

(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(3) National Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. 治. Open Public Sector 政 Information: 大 Establishment of Public-Value Oriented 立 Performance Evaluation Indicators. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. Advisor: Dr. Pin-Yu Chu Grduate Student: Kai-Yuan Chang. July, 2014.

(4) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(5) 謝誌 過去的每一個選擇會構成當下的自己,這句話真是太有道理了。很難想像如 果碩一必修課不是選擇女神的量化研究、如果中途選擇分發去上班了,現在的我 會是怎樣?這本論文會如期的寫上句號嗎?甚至,如果當初就果斷放棄不考筆試 進碩班,現在的我會在哪裡?不管怎樣,我是走到這裡了,已經是在政大公行待 的第六年,跟小學一樣長的日子,終於要畢業了。 我可能不是屬於對論文狂熱的份子,研究方法上也選擇了不太需要和人接觸 的方法,但是完稿的當下還是很有成就感的,也因此,這本論文會產生完全就是 一個我與女神的故事啊。這一年來,在女神的掌控範圍中(臉書上某粉紅底黑貓. 政 治 大. 兒大頭貼的聊天視窗,常常是一日出現個三五次、絕不會三天不跳出來),除了. 立. 完成論文外,也重新認識了傳說中很嚴厲很聰明的女神,這位神最大的特色就是. ‧ 國. 學. 效率兼具品質(一分鐘內回信不是傳說,不過,老師打字太快,被念的情境下總 覺得……),嗯總之是個典範,凡人我再怎麼努力都還是差一大截的,幸好,我. ‧. 們的頻率大部分時間可以對上,哈哈。這一年來,寫論文、短暫的接觸了 TEG. y. Nat. 研究案、當課程助教、投稿國外研討會,仔細想想更辛苦的其實都是老師本人啊,. io. sit. 到底還有哪個指導老師總是這麼認真改東西、學生當助理通勤太晚回家直接致電. n. al. er. 其他研究案老師說以後不可以這麼晚開會、學生當助教可能給了怪怪的建議但還. i Un. v. 是很挺的說助教的意見老師都同意?遇到一個對的指導老師,就跟遇到一個喜歡. Ch. engchi. 自己、自己也喜歡的男朋友一樣難得啊,所以有時候覺得自己太過幸運能夠在這 裡、能夠黏著女神和女神的沙發,反而捨不得離開了嗚嗚。曾經看過學長姊的謝 誌細數老師的經典語錄,現實上也真的常常出現,但我想,被提出來的都是說來 酸酸自己讓大家笑笑的,更多老師溫暖、鼓勵的話,總是收到之後高興很久,默 默的放在心裡,可能寫出來也有點太害羞了吧哈哈,不知道是不是大家其實都這 樣?謝謝老師一直對我很好、很信任,還有平常的關心照顧,謝謝您! 一路上的決定現在看來似乎是好的結果,謝謝家人總是尊重和支持我、謝謝 研究室三寶的互相取暖互相幫助互相合作一起去羅馬尼亞、謝謝同門學長姐的幫 助和建議、還要最謝謝一起修課、聊天談心、吃喝玩樂的眾好友們,謝謝你們, 我很珍惜這段相遇相伴,能夠認識你們真的很好,也祝福大家未來都能平安順心。.

(6) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(7) 摘要 政府資訊公開是指政府將所擁有之資訊以各種方式公布或提供人民申請,是 保障人民知的權利之基礎和促進民主參與之重要基石,與政府透明、課責和政府 信任等公共價值的實踐有緊密連結性。本研究經由文獻回顧及國內外實務觀察, 發現目前國內外就政府資訊公開的績效評估並沒有全面的架構,同時,也較缺乏 政府資訊公開成效與其影響之間的關聯。因此,本研究主要探討政府資訊公開所 連結的公共價值,並嘗試將之融入績效評估指標架構當中,期能建立初步評估架 構並分析其政策意涵。 本研究透過文獻回顧瞭解國內外政府資訊公開發展現況與趨勢,整理既有的. 政 治 大 信任、課責、參與、效能、效率等 立 6 個目標公共價值,以及 12 個公共價值構面 評估指標和實證研究,發展以公共目標價值為基礎的績效評估架構:包含透明、. ‧ 國. 學. 和其下的衡量指標。建立架構後,本研究透過層級分析法,彙整學者專家、政府 官員,以及公民團體代表三類專家之意見,對架構指標權重排序並進行整體和不. ‧. 同專家類型之比較分析。. y. Nat. 整體結果顯示,透明為政府資訊公開評估架構中最重要之層面,而三類專家. io. sit. 亦一致認同在透明層面下的政治透明構面,及其下的政策決策過程透明指標為達. n. al. er. 成透明價值之關鍵作為,其次,較受整體專家重視的還有課責及參與。以絕對重. i Un. v. 要性來看,整體專家認為最重要的公共價值構面也是政治透明,指標層次則以政. Ch. engchi. 策決策過程透明、對政府資訊的信任等為重。除整體結果外,三類專家所認定的 權重順序也有所差異:(1)學者專家對課責的權重明顯較其他專家高,(2)政府專 家對效率的重要性排序排在第三位,其他專家則認為較不重要,(3)公民專家與 其他專家最大的不同是將參與置於首要位置。根據分析結果,本研究建議應強化 政策決策過程透明的相關措施以真正落實政治透明、透過穩定輸出正確可靠的資 訊來培養公民對政府資訊的信任,並積極提升對課責和參與之重視。 關鍵字:政府資訊公開、績效評估、公共價值、層級分析法.

(8) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(9) Abstract Information held by government agencies is a valuable national resource, and it should be open to public unless there is required legal protection for sensitive information. The development of open public sector information (OPSI), based on people’s right to know, will enhance public values such as transparency and accountability of government, democratic participation, and even social welfare. This study focuses on the establishment of public-value oriented performance evaluation indicators. To build the objective level and the corresponding indicators of the assessment framework, it investigates the linkage between public value and OPSI. 政 治 大 purpose to refine the applicability 立 of this framework and analyze the order of indica-. by literature review and sorts out the existing indicators related to OPSI. Also, in. ‧ 國. 學. tors’ importance, it applies analytic hierarchy process (AHP), gathering the multiple-criteria decision-making opinions from 14 experts of Public Administration, In-. ‧. formation Management, and E-Government practice, including 6 academics, 4 government officials, and 4 civil groups experts.. sit. y. Nat. The framework shows that transparency, trust, accountability, participation, effi-. io. n. al. er. ciency and effectiveness are 6 main public values to evaluate the performance of. Ch. i Un. v. OPSI, with 12 aspects and 12 indicators included in. The overall results show that. engchi. transparency, trust and participation are more important than the others. And for the absolute importance, political transparency aspect and indicator transparency of policy decision-making process are the most important ones based on integrated opinions. Moreover, three groups of experts show some differences in the order of importance: academics are more concerned with accountability, government officials care more about efficiency, and civil group experts regard participation the most important one. Based on the analysis of AHP results, this study suggests that government should put political transparency into effect, bring up the trust to government information, and attach more importance to accountability and participation. Key words: OPSI, performance evaluation, public value, AHP.

(10) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(11) 目錄 目錄 ...................................................................................................................... I 表次 ................................................................................................................... III 圖次 .................................................................................................................... V 第一章 緒論 ....................................................................................................... 1 1.1 政府資訊公開的重要性 ...................................................................... 1 1.2 政府資訊公開的發展趨勢 .................................................................. 2 1.3 政府資訊公開績效評估的重要性 ...................................................... 3. 政 治 大. 1.4 研究目的與研究問題 .......................................................................... 4. 立. 第二章 文獻回顧 ............................................................................................... 6. ‧ 國. 學. 2.1 政府資訊公開 ...................................................................................... 6 2.2 各國政府資訊公開發展 .................................................................... 10. ‧. 2.3 臺灣政府資訊公開發展 .................................................................... 21. y. Nat. sit. 2.4 政府資訊公開績效評估 .................................................................... 28. er. io. 2.5 政府資訊公開績效評估架構建立 .................................................... 38. n. a. v. l C 第三章 研究設計 ............................................................................................. 46 ni. hengchi U. 3.1 指標操作化 ........................................................................................ 46 3.2 層級分析法 ........................................................................................ 51 3.3 層級分析法的適用性 ........................................................................ 54 3.4 研究流程與架構 ................................................................................ 58 第四章 層級分析法結果 ................................................................................. 61 4.1 政府資訊公開整體評估指標層級分析結果 .................................... 61 4.2 政府資訊公開評估指標組間比較 .................................................... 70 4.3 小結 .................................................................................................... 76 I.

(12) 第五章 研究結論與政策建議 ......................................................................... 79 5.1 政府資訊公開評估指標分析結論與政策建議 ................................ 79 5.2 研究限制與未來研究建議 ................................................................ 83 參考文獻 ........................................................................................................... 87 附錄一 ............................................................................................................... 97 附錄二 ............................................................................................................. 105. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i Un. v.

(13) 表次 表 1:政府資訊類型..................................................................................................... 9 表 2:行政院及所屬二級機關民眾申請提供政府資訊統計................................... 26 表 3:國內政府資訊公開績效評估指標整理........................................................... 32 表 4:電子化政府資訊公開國際評比相關指標....................................................... 34 表 5:其他政府資訊公開相關指標........................................................................... 36 表 6:公共價值群集整理........................................................................................... 41 表 7:政府資訊公開相關公共價值........................................................................... 43. 政 治 大. 表 8:指標意涵說明................................................................................................... 48. 立. 表 9:AHP 評估尺度意義及說明.............................................................................. 53. ‧ 國. 學. 表 10:應用 AHP 在電子治理研究之中外文獻....................................................... 56 表 11:本研究 AHP 問卷發放之專家名單 ............................................................... 59. ‧. 表 12:政府資訊公開評估公共價值層面 AHP 整體權重值表 .............................. 63. y. Nat. io. sit. 表 13:透明層面 AHP 權重值表............................................................................... 65. n. al. er. 表 14:信任層面 AHP 權重值表............................................................................... 66. Ch. i Un. v. 表 15:參與及課責層面 AHP 權重值表................................................................... 67. engchi. 表 16:效能層面 AHP 權重值表............................................................................... 68 表 17:效率層面 AHP 權重值表............................................................................... 69 表 18:整體架構絕對重要性排序表......................................................................... 69 表 19:政府資訊公開評估公共價值層面比較表..................................................... 72 表 20:政府資訊公開評估公共價值層面比較表-透明層面................................. 72 表 21:政府資訊公開評估公共價值層面比較表-信任層面................................. 73 表 22:政府資訊公開評估公共價值層面比較表-參與層面................................. 74 表 23:政府資訊公開評估公共價值層面比較表-課責層面................................. 74 III.

(14) 表 24:政府資訊公開評估公共價值層面比較表-效能層面................................. 75 表 25:政府資訊公開評估公共價值層面比較表-效率層面................................. 76 表 26:政府資訊公開評估指標整體公共價值層面分群比較表............................. 77. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i Un. v.

(15) 圖次 圖 1:資料、資訊與知識三者關係圖......................................................................... 7 圖 2:政府資料公共服務價值鏈................................................................................. 8 圖 3:美國聯邦政府 FY2008-2012 人民資訊申請統計 .......................................... 12 圖 4:英國中央政府部門與監督機關資訊申請量趨勢圖....................................... 13 圖 5:澳洲政府各機關對政府資訊公開原則實踐困難度....................................... 16 圖 6:澳洲政府使用社群媒體公開政府資訊比例................................................... 17 圖 7:澳洲政府歷年 FOI 成本與申請件數統計圖(m=百萬) .................................. 18. 政 治 大. 圖 8:我國政府資訊主動公開範圍及管道............................................................... 24. 立. 圖 9:我國政府資訊被動公開雙軌機制................................................................... 25. ‧ 國. 學. 圖 10:Jørgensen & Bozema 公共價值架構圖 ......................................................... 39 圖 11:政府資訊公開績效評估架構概念圖 ............................................................. 45. ‧. 圖 12:政府資訊公開評估指標層級架構圖............................................................. 47. y. Nat. io. sit. 圖 13:AHP 層級結構例示........................................................................................ 51. n. al. er. 圖 14:AHP 層級示意圖............................................................................................ 52. Ch. i Un. v. 圖 15:本研究流程圖................................................................................................. 58. engchi. 圖 16:政府資訊公開評估指標層級架構圖指標權重對照圖................................. 62 圖 17:政府資訊公開評估指標整體公共價值層面分群比較折線圖..................... 78 圖 18:公共價值層面權重圖..................................................................................... 79. V.

(16) 第一章 緒論 1.1 政府資訊公開的重要性 政府資訊公開意指政府資訊自由(freedom of government information)或政府 透明(government transparency),是指政府在非隱私性或有國家安全之虞的前提下, 提供民眾資訊近用的管道以及相對應的政府資訊,以達到民主原則當中的透明性 要求(Meijer, 2012)。如同 Thomas Jefferson 所言,資訊就是民主的貨幣,握有最 龐大資訊的政府將資訊公開的主要目的就是要促進行政作為的透明化、滿足人民 知的權利、增進人民對公共事務之瞭解與信賴以及對政府施政之監督,是深化民. 治 政 大 於民眾來說,取得政府所擁有的資訊有助於了解政府運作以及在資訊充分的情況 立 下作成各種決策行為,是一切公民參與的基礎;對於政府來說,政府資訊公開作 主和促進民主參與之重要政策(陳美伶,2005),亦是民主國家的重要原則。對. ‧ 國. 學. 為課責的基礎,在資訊正確、可靠的前提之下,能有效提升人民對政府的信任程 度(Grimmelikhuijsen, Porumbescu, Hong, & Im, 2013)。. ‧. 依據經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Co-operation and De-. y. Nat. sit. velopment, OECD)之整理,政府資訊公開至少應達下列目標(OECD, 2011):(1). er. io. 提升人民對政府的信任;(2)增進政府效率;(3)增進管制的順服程度;(4)確保公. al. iv n C 於 2005 年公布施行之政府資訊公開法第 h e n g1c條亦開宗明義表示,政府資訊公開法 hi U n. 共政策過程的近用公平;(5)促進創新和新的經濟活動;(6)增進政府效能;我國. 的制定是為建立政府資訊公開制度,便利人民共享及公平利用政府資訊,保障人. 民知的權利,增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督,並促進民主參與。顯見, 政府將資訊公開的過程與結果,可能達到信任、效率、效能等可能對整體社會帶 來的好處,也就是公共價值(Moore, 1995)。為達成這些公共價值,政府產製、蒐 集政府資料,進一步整合為政府資訊,經分析的過程創造知識,再透過政府服務 來傳播,最後產生政府服務、相關應用,乃至於最終價值的創造(Ubaldi, 2013)。 不可忽略的,政府握有比社會其他組織都更龐大的資料和資訊量,處理或應用這 些資料和資訊將對社會產生影響。因此,在具備政府資訊公開的基礎法規範之後, 探討政府資訊公開的落實與否及其對公共價值實踐的影響程度是相當重要的。 1.

(17) 1.2 政府資訊公開的發展趨勢 誠如前述,政府資訊公開是公共價值實踐的基礎,有其重要性,國內外之發 展則可以追溯到國際上資訊近用權(right to information)的崛起。資訊近用權是表 意自由的一部分,當資訊近用得到滿足,人民才能以充分的資訊做出生活中各種 決策,同時滿足應有的知的權利(Article19, 2007)。FOIA net (2013)從目前各國資 訊近用相關法律的建置情況勾勒出各國政府資訊公開制度性基礎的發展樣貌: 1970 年代至今,民主國家聚集的歐洲地區 49 個國家當中,有 42 個已經擁有資 訊近用法律、美洲地區亦有近 20 個國家通過,亞洲地區的民主國家也都已通過 資訊近用相關法律。從前述各民主國家資訊近用相關法律快速擴張的路徑可以發. 政 治 大. 現到,對於政府資訊公開來說,資訊近用相關法律的通過已然是世界各民主國家 行之有年的重要制度性基礎。. 立. ‧ 國. 學. 除了法制基礎的建置趨勢外,近年來各國為推動政府公開透明,使用了包含 流程簡化、成立推動小組或實施相關計畫等多元的政策工具,例如巴西、加拿大、. ‧. 日本成立的行政透明團隊(administrative transparency team)、澳洲資訊通訊科技為 基礎的政府公開政策(Government 2.0)、丹麥的電子化政府驅動開放政府計畫. y. Nat. sit. (E-Government as driver for open government),和日本 2008 和 2010 年的資訊通訊. er. io. 科技新策略(OECD, 2010)等相關政策措施,顯示政府資訊公開在政策實務上非常. al. iv n C 向。以臺灣的脈絡來說,早已從過去保密防諜及政令宣導為主的資訊消極時代, hengchi U n. 受到關注,尤以政府資訊公開和資訊通訊科技結合的新政策工具更是政策趨勢所. 經過民主化、資訊化以及國際化的過程,發展至政府積極提供資訊,甚至創造民 間利用政府資訊作進一步加值應用的資訊積極時代(葉俊榮、許宗力,1996), 我國政府在促進政府資訊公開透明也有若干法制規範上或是結合電子化政府政 策發展上之作法,具體作為有行政院 2009 年訂頒之「國家廉政建設行動方案」 當中關於陽光法令健全、創新電子化政府服務以提升資訊透明、建立公開機制以 推動行政透明等措施,這些措施都是以政府透明公開為目標所作的努力(周志榮, 2013),足見強化透明公開確為國內外努力達成的目標。. 2.

(18) 民間組織的倡議與監督如 1987 年在英國註冊成立之國際人權組織 ARTICLE 19 即致力於促進全世界人民的表意自由和資訊自由;國內相關組織如台灣透明 組織、台灣動物社會研究會、反黑箱服貿民主陣線、黑色島國青年陣線,和公民 參與法制化聯盟等民間團體,也致力於推動政策決策資訊公開以及監督政府資訊 公開成效等倡議活動。除民間團體外,國際間也有英國、美國、挪威等八個國家 於 2011 年組成的開放政府聯盟(Open Government Partnership),合力推廣促進透 明治理、公共參與,及責任政府的概念和實踐,顯示國內外公民社會對於政府資 訊公開除了法制基礎外,都相當希冀整個政府資訊公開透明能夠更加落實。 綜上所述,政府資訊公開在法制層面已具有穩定基礎,並有民間團體對其之 實質落實和成效進行監督,在政策執行層面,則隨新技術的發展,有逐漸與以資. 政 治 大. 訊通訊科技為基礎的電子化政府相關政策工具結合的趨勢。. 立. 1.3 政府資訊公開績效評估的重要性. ‧ 國. 學. 任何一個政府機關都有其短期、中期或長期計畫以引領施政方向,但若空有. ‧. 計畫而不知施行成效,則民眾將無從得知政府是否善盡職責,且已執行之政策措. y. Nat. 施也無檢視和改善的機會。同時,政府的施政績效等同於重要公共價值之體現. io. sit. (Van, Bouckaert & Halligan, 2010),在策略性績效管理之下,應該兼顧政策目標價. n. al. er. 值和既往的成效評核。我國政府資訊公開法自 2005 年公布施行至今將逾十個年. i Un. v. 頭,實施成效如何?是否有回應到資訊公開被賦予的目標價值?這些問題都要依. Ch. engchi. 靠績效指標的建立和評估才能夠具體回答。. 國內對政府資訊公開的研究結果顯示,各層級行政機關對於資訊公開的實際 執行多半是各自為政,尚無一個統領的主管機關,又由於政府資訊公開法本身賦 予了一定的行政裁量空間,加上不同執行機關的裁量基準的不一致,導致各機關 間實際執行情況有相當的落差(范姜真媺,2010;陳宜和,2006)。然而,既有 的政府資訊公開評估研究,多著重在政府是否根據政府資訊公開法的規定主動公 開各類資訊(范姜真媺,2010;台灣動物社會研究會,2007;項靖,2009),較 少關注政府資訊公開實際造成的結果和影響,更遑論,我國政府資訊公開法規定 應公開的資訊類型就整體政府資訊範疇而言,其實是相對狹隘的。項靖(2009)以 3.

(19) 質化訪談搭配調查研究的方式研究政府網站資訊公開落實之結果顯示:至 2009 年為止已有近七成的機關網站設有資訊公開專區並主動公開政府資訊公開法所 規範之項目,但是行政機關對各類資訊的相關統計數據、使用情況追蹤,及民眾 滿意度等的重視和了解略顯不足,不若英國、美國、澳洲等將此類資訊蒐集、分 析,並完整的公開(FOIA.gov, 2013; GOV.UK, 2013; OAIC, 2014)。可見,在政策 評估的面向上,國內目前累積的研究成果似並未對已投入之人力和資源是否有助 行政機關效能提升,或者是否有實踐相關公共價值等問題提出解答。綜上,欲探 討我國政府資訊公開的成效對應對的目標價值是否有所影響,建立一個以目標公 共價值為導向的績效評估指標架構應該是一個適宜的途徑。. 1.4 研究目的與研究問題. 政 治 大 根據 OECD (2011)以及我國政府資訊公開法所揭示之政府資訊公開的目標, 立. ‧ 國. 學. 可以發現政府資訊公開最主要是要達成政府透明,同時也與信任、效率、課責、 效能等公共價值有緊密的連結,本研究目的之一就是要透過文獻回顧整理政府資. ‧. 訊公開和前述公共價值的連結程度,並將之納入指標的架構當中。. y. Nat. 政府資訊公開的發展趨勢顯示政府資訊公開在世界各國是相當受重視的。國. io. sit. 內電子治理研究中心於 2013 年利用層級分析法計算國內電子治理公共價值指標. n. al. er. 權重,發現在所有指標當中「政治透明」和「信任」的重要性是最高的(陳俊明. i Un. v. 等,2013),但是我國公共治理研究中心 2013 年度臺灣公共治理指標調查1卻顯. Ch. engchi. 示,我國透明化程度主客觀合併指數僅 5.16 分,相較於課責(5.18)、政府回應力 (5.38)、公共參與程度(5.21)來說是不高的,尤其其下 4 個次指標當中的「政治透 明化」及「資訊透明化」,相較於「財務透明化」和「資訊取得」是透明化程度 次指標之中倒數兩個低分的次指標(莊文忠、洪永泰、陳俊明,2012)。誠如上 述,以我國國情分析出的結果顯示政治透明是重要的,但為什麼我國在這個面向 的成效反未如預期?本研究欲建立政府資訊公開評估指標架構的另一個目的,就. 1. 主觀資料部分,該研究透過層級分析法及分析網絡程序法建構指標及面向權重,採用主觀指標. 三分之二、客觀指標三分之一的權重值,進行加權平均得出最後的分數(滿分 10 分) 。 4.

(20) 是要透過架構建立過程中的權重計算,剖析目前最應該努力的面向為何,以提供 相應的政策建議。 綜上,本研究的目的是要整合政府資訊公開績效評估所要達到的目標公共價 值,再依此建立架構和其下的指標,因此,首先須回顧既有文獻評估政府資訊公 開曾使用過的測量方式和指標為何;再進一步,則透過整理非專門研究政府資訊 公開的研究中有將政府資訊公開列入測量面向的文獻,了解這些文獻是如何去測 量政府資訊公開,最後,輔以相關實證研究的結果,從公共價值出發,整理既有 指標、建立政府資訊公開績效評估的評估指標架構,並透過各指標面向的重要性 分析提出相應政策建議。本研究主要研究問題如下列: 1. 2.. 政府資訊公開可以達到的公共價值有哪些?. 政 治 大 以前揭公共價值為基礎,建立政府資訊公開績效評估的指標、予以操作 立 型定義,瞭解整體架構中指標重要性的優先順序及其意涵為何?. ‧ 國. 學. 不同類型專家對於政府資訊公開指標賦予的權重差異及其意涵為何?. ‧. io. sit. y. Nat. n. al. er. 3.. Ch. engchi. 5. i Un. v.

(21) 第二章 文獻回顧 2.1 政府資訊公開 2.1.1 政府資訊公開的意涵 政府資訊公開是指政府將所擁有之資訊以各種方式公布或提供人民申請。政 府公開與透明是民主理論當中多數決、對話、以及參與的基礎,因此,政府資訊 公開對當代政府來說是深化民主和促進民主參與之重要作為。在政策面向上,政 府資訊公開通常被包含在開放政府(open government)相關政策當中,相對於政府. 治 政 大 訊自由相關法律作為依據,如我國的政府資訊公開法。詳細定義之,政府資訊公 立 開是指政府透過法規、制度與機制的運作,揭露政府機關特徵與政策制訂、執行 資訊自由這類名詞更具實踐性格。在法制層面上,政府資訊公開的推動通常有資. ‧ 國. 學. 和成效等相關資訊予政治系統內部與外部行動者取得與運用、滿足民眾知的權利 (羅晉,2011;陳舜伶、林珈宏、莊庭瑞,2013);政府資訊公開的主要的目的. ‧. sit. Nat. 信賴,以及監督政府施政(陳美伶,2005)。. y. 是要促進行政作為的透明化、滿足人民知的權利、增進人民對公共事務之瞭解與. er. io. 2.1.2 政府資訊公開的範疇. al. n. iv n C 定義政府資訊公開的範疇涉及所指稱的「政府資訊」包含的範圍有哪些,對 hengchi U. 於釐清研究範圍來說是必要的。知識管理中資料、資訊和知識的關係如圖 1 所示: 資料(data)是指未經整理分類的原始訊息,資訊(information)泛指經過處理的資料, 知識(knowledge)則是將既有的資訊加以分析處理過的結果,透過資料、資訊和知 識的過程,最終創造一些價值(孫本初,2013: 711),如增進組織效率、改善組 織文化、促進科技發展等。資料、資訊和知識三者常被運用在類似的概念上,就 處理的精緻度來區分的話,資料是最廣義、最粗略的基底(Deloitte, 2013)。. 6.

(22) 知識 (knowledge) 資訊 (information) 資料 (data). 圖 1:資料、資訊與知識三者關係圖 資料來源:新公共管理第五版(p. 712),孫本初,2013,台北:五南。. 治 政 大 Ubaldi (2013)將知識管理的架構應用在公共服務價值鏈(public service value 立 chain)當中(參見圖 2) ,最主要的差別是加入了政府的角色:基本上,公共服務 ‧ 國. 學. 價值的產生是以產製、蒐集政府資料(data)為基礎,整合為政府資訊(information), 經分析的過程創造知識(knowledge),再透過政府服務(service)來傳播,最後產生. ‧. 政府服務、相關應用,乃至於最終價值的創造。在產製階段(generation & collection),. sit. y. Nat. 須特別注意資料保存格式和電子化的重要性,這個階段性成果好壞會直接影響進. io. er. 一步整合及運用的可能,而在進一步整合、分析處理(aggregation, analysis & processing)為有用資訊的過程中,也會面臨如資料存放和擁有權分散在不同機關. n. al. Ch. i Un. v. 之類難處,最後,儘管以資訊或資料集的方式透過政策過程或相關公開管道發布. engchi. 和輸送(distribution & delivery),最終能否產生民眾滿意的、有效益的最終運用 (final use),甚至相關的創新使用,如政府自製的手機或平版應用程式,也都有賴 與公民社會的協力合作(Ubaldi, 2013: 23)。從整個公共服務價值如何透過政府資 料的產製到應用來創造的過程中,可以發現政府與一般組織角色的不同在於其握 有龐大資料和資訊,如何整理、處理,或應用這些資料和資訊,將對社會產生廣 泛影響,同時,亦不能忽略公民社會對有效運用以及創新層面能帶來的能量。. 7.

(23) 政 治 大. 立. ‧ 國. 學. 圖 2:政府資料公共服務價值鏈. 資料來源:轉譯自 Open Government Data: Towards Empirical Analysis of Open Government Data Initiatives. ‧. (p. 23), by B. Ubaldi, 2013, OECD Publishing.. y. Nat. 在政府部門,不同國家對政府資訊所使用的詞彙也不同,例如,韓國使用公. io. sit. 共知識資訊資源,而美國則泛用公共資訊或稱政府資訊,較一致的是,公部門資. n. al. er. 訊(Public Sector Information, PSI)就是泛指公部門所產製的所有內容(OECD, 2006)。. Ch. engchi. i Un. v. 總結上述,政府資訊公開跟政府資料開放都是政府資料或資訊經過不同處理 層次而成的產物,而政府資訊公開不同於政府資料開放之處在於資料產製成有用 資訊過程中原始資料使用者的不同:政府資料開放是將政府資料在未經轉換成資 訊和相關應用的情況下開放給社會各部門利用,而政府資訊公開則指政府本身作 為資訊產製者,將資料轉換為有用訊息的結果後,透過政府管制的管道發布或提 供人民申請。衡酌政府資訊公開本身欲達到如促進行政作為的透明化、滿足人民 知的權利、增進人民對公共事務之瞭解與信賴,以及監督政府施政等目的,本研 究將公部門資訊公開的範疇側重在強調政府角色的政府資訊公開部分。. 8.

(24) 2.1.3 政府資訊的類型及應用 政府資訊的類型相當多元,不同分類之間可能也有重疊之處。邱炯友(2002) 曾依政府資訊類別分為人口資訊、土地資訊、法規資訊、信用資訊、貿易資訊等 21 大類;潘競恒、李長晏、許耀明(2009)則參考 Pria International Ltd. (2000: 10-11) 的政府資訊分類,將我國可公開之政府資訊整理成八種類型,包含政府資訊、經 濟及商業資訊、環境資訊、農漁業資訊、社會資訊、科學資訊、文化資訊,以及 法律系統資訊;較特別的是,OECD (2006: 8)根據政府資訊的特性將其類型依領 域區分為兩種樣態、共 13 大類,在領域間以光譜的方式呈現如表 1:(1)易於商 業再利用的公部門資訊(PSI):如地理資訊、氣象資訊、商業資訊和財務金融資. 治 政 大 政治(政府出版品、政策白皮書)、文化藝術等資訊。 立. 訊等;(2)公部門內容資訊(public sector content, PSC):如教育(學術期刊、研究)、. ‧ 國. 學. 表 1:政府資訊類型. 地理資訊(geographic information) PSI. 經濟及企業資訊(economic and business information). Nat. cial re-use). 氣象及環境資訊(meteorological and environmental information). ‧. (Commer-. io. er. 交通運輸資訊(traffic and transport information) 旅遊休閒資訊(tourist and leisure information). n. al. sit. y. 社會資訊(social information). Ch. i Un. v. 農林漁牧資訊(agricultural, farming, forestry and fisheries information). engchi. 自然資源資訊(natural resource information) 法律系統資訊(legal system information). 科學資訊和研究資料(scientific information and research data) PSC (Making available). 教育內容資訊(educational content) 政治內容資訊(political content) 文化內容資訊(cultural content). 資料來源:Digital broadband content: Public sector information and content. OECD, 2006, Retrieved form: http://www.oecd.org/sti/36481524.pdf. 光譜上不同位置的政府資訊差異在於,越靠近易於再利用的公部門資訊,則 資訊公開後會吸引較多私部門的參與,共同挖掘和創造新的價值,尤其是此類資 9.

(25) 訊的原始資料開放,通常能夠再利用的領域和創新都相當多元,較為強調資訊的 再利用(re-use);而較靠近公部門內容資訊的政府資訊,例如博物館資源和圖書 館資源等,則是比較偏向政策內容的揭示,這部分要著重的是如何增進資訊到使 用者間管道的可得性和暢通性,以及呈現內容的方式和資訊內容品質的維護保存 (OECD, 2006)。 固然強調再利用性高低的領域分類,可以看出這些應用除能創造一定的經濟 性價值,同時也能增進社會福祉,讓政府變成一個較有感的存在,但是對於「政 府本身」的資訊,如組織架構執掌、聯絡方式、政策內容、財務資訊、績效資訊 等其實也是在政府透明及課責的要求下應主動公開的政府資訊,此類資訊所能達 到的重要公共價值如透明和課責,也是政府資訊公開應做足的基本功。. 學. 2.2.1 美國. ‧ 國. 2.2. 政 治 大 各國政府資訊公開發展 立. ‧. 美國是繼瑞典和芬蘭之後,世界上第三個通過資訊自由法案的國家,通過政 府資訊自由法案之後,國內各利益團體亦持續倡議資訊自由法案的完整實踐,至. y. Nat. sit. 2009 年 美 國 總 統 歐 巴 馬 (Barack Obama) 簽 署 透 明 與 開 放 政 府 備 忘 錄. er. io. (Memorandum on Transparency and Open Government)作為政策方針,並指示聯邦. al. iv n C 放政府指令(Open Government Directive),以線上發布政府資訊、增進政府資訊品 hengchi U n. 政府資訊長會同管理預算局(Office of Management and Budget, OMB)研議提出開. 質、開創並制度化開放政府的文化、建立開放政府的政策架構為主軸,回應備忘. 錄 所 強 調 開 放 政 府 必 須 具 有 透 明 (transparency) 、 參 與 (participation) 及 合 作 (collaboration)等三大原則。 2010 年 4 月聯邦政府各部會發布之開放政府計畫,使各部會之運作和資訊 更加透明,且致力於增加公民參與機會及促進外部合作;同時,聯邦科技長(Chief Technology Officer)和資訊長(Chief Information Officer)辦公室也創建了一個開放 政府儀表板(Open Government Dashboard),評估各部會的開放政府作為和開放政 府計畫良莠(White House, 2013a),該儀表板整體含括了開放政府的績效實行代表 指標、開放政府計畫、目標價值,以及創新舉措等衡量面向,測量指標分別為: 10.

(26) (1)高價值資料(high-value data)、(2)資料整合(data integrity)、(3)網頁公開(open webpage)、(4)大眾諮商(public consultation)、(5)整體計畫(overall plan)、(6)計畫的 制定(formulating of plan)、(7)透明、(8)參與、(9)合作、(10)旗艦性創新舉措。透 過這些指標予以評分後,會將所得原始分數轉換為已達期望(綠燈) 、有進步(黃 燈)、並未達成期望(紅燈)三種等級,以達簡明且易於比較的目的;網站上亦 將各部門所做的創新舉措一一列出,強調各部門協力對開放政府的執行作貢獻的 合作精神(White House, 2013b),讓政府資訊的公開透明不只是把資訊公開在網站 上,也強調創新和部門間合作協力的精神。 美國聯邦政府的政府資訊公開是由法務部門(Department of Justice)統一負責, 在聯邦政府資訊自由法案(Freedom of Information Act, FOIA)的專屬入口網站. 政 治 大 化統計資料,更新頻率為每年更新一次。統計的項目包含機關別(agencies)、處 立 (http://www.foia.gov/, FOIA.gov)上,提供了人民依據 FOIA 申請政府資訊的客製. ‧ 國. 學. 理方式(disposition of requests)、急件申請(expedited processing of request)、豁免公 開(exemptions)、上訴案件(appeals)、積件數(backlog),甚至是行政效率面的統計. ‧. 如處理時間(processing time)、費用(fee)、人力使用(personnel)、成本(costs)。除此 之外,FOIA.gov 亦詳細的以文字和影片輔助說明了人民依據 FOIA 申請資訊的. y. Nat. sit. 方式,並將各機關單位資訊申請管道(如電子郵件、電話、傳真、機關地址等). er. io. 統一彙整於 FOIA.gov 上供人民直接查詢。從 FOIA.gov 提供之統計數據(參見. al. iv n C 收到的申請件數是逐年遞增的,顯示美國民眾對政府資訊的需求增加,或者知道 hengchi U n. 圖 3)可以看出,美國聯邦政府從財政年度(Fiscal year, FY) 2008 年至 2012 年間,. 並行使 FOIA 賦予之資訊申請權力的民眾變多了;而積壓未處理的件數除 2008 年以外都維持在 15%以內,顯示行政機關處理人民資訊申請案件的效率和穩定度 都維持的不錯;圖 3 中的圓餅圖為 2012 年度美國聯邦政府對收到申請所為處理 的件數統計,在總申請件數 651,254 件當中經追蹤的件數有 464,985 件,其中得 到完全公開的有 234,049 (50.33%)件,部分被駁回的有 200,209 (43.06%)件,被拒 絕公開的有 30,727 (6.61%)件(FOIA.gov, 2013)。. 11.

(27) 圖 3:美國聯邦政府 FY2008-2012 人民資訊申請統計 資料來源:Freedom of Information Act, FOIA.gov, 2013, Retrieved form: http://www.foia.gov/. 立. 2.2.2 英國. 政 治 大. ‧ 國. 學. 英國的資訊自由法案(Freedom of information act, FOIA)於 2000 年通過,但至 2005 年才正式生效,規定公部門需在二十日內回應人民的資訊申請(Banisar,. ‧. 2006)。縱然起步的晚,英國首相 David Cameron 在 2010 年發表了英國欲成為世. sit. y. Nat. 界上最公開最透明的政府的期許,由此可見,英國對於公開和透明的耕耘有一定. io. er. 的重視。在英國提出的 2013-2015 年開放政府行動方案當中,英國政府認為開放 政府帶來的好處有:透過透明度的提昇讓公眾能看見和了解政府的運作、公眾可. n. al. Ch. i Un. v. 以透過參與政策過程和政府服務傳輸的過程影響政府和社會、公眾能夠使政府對. engchi. 自己的政策和公共服務傳輸負起責任,顯示英國政府對於透明、參與,和課責的 重視。圖 4 顯示,自 2005 年 FOIA 正式生效以後,英國中央政府部門與監督機 關資訊申請量大抵是呈現上升趨勢(Ministry of Justice Statistics Bulletin, 2013)。. 12.

(28) 政 治 大. 圖 4:英國中央政府部門與監督機關資訊申請量趨勢圖. 立. 資料來源:Freedom of Information Statistics: Implementation in Central Government July - September 2013, Ministry of Justice Statistics bulletin, 2013, Retrieved from https://www.gov.uk/. ‧ 國. 學. 在政府透明的推動上,英國於 2010 年由首相辦公室及公部門資料專家和資. ‧. 料處理專家組成的團隊,成立了公部門透明小組 (Public Sector Transparency Board2),負責推動政府透明、設立跨部門開放資料標準,以及促進更多公部門. y. Nat. sit. 資訊的公開。更進一步,英國政府於 2012 年 5 月份通過施行了自由保護法案 2012. er. io. (The Protection of the Freedoms Bill 2012),就原有的資訊近用制度做了如下改變:. al. n. iv n C 權部分做更細部的規定;(2)擴張原 h e2000 h i U對於公部門的定義,納入更多 n g年cFOIA (1)要求機關在提供被申請的資訊時須以可再利用的格式提供,並且對費用和版. 應該適用 FOIA 的組織,包含了公營企業;(3)就是否提供資訊的准駁期限,根據. 實務上的經驗給予一段期間讓接受申請的單位能夠就公共利益做更細緻的衡酌; (4)外包機關所擁有之資訊是否亦須公開,仍在努力當中。在透過開放政府以增 進參與的部分,代表性的政策作為則是 2012 年 7 月的公民服務改革方案以及 2013 年公布之政府透明和課責改進政策為代表,致力於建構一個更清楚開放, 且節省成本的政策決策過程模式,以及推動委外進行政策發展的方案,包含學術 單位或智庫,是廣納外部意見至政策參與過程的實質做法。. 2. www.gov.uk/government/policy-advisory-groups/134 13.

(29) 英國中央政府資訊公開相關業務是由法務大臣(Ministry of Justice)綜理,資 訊公開相關資訊包含法律內容闡釋、資訊申請程序說明、申訴管道等,和政策、 政府出版品和統計數據等資訊都統一放置在中央政府的首頁(https://www.gov.uk/, GOV.UK),截至 2014 年 1 月份,共有 224 件政策、34,444 件政府出版品、33,626 件政府公告,以及 3,561 項統計資訊主動公開於 GOV.UK 網站上,利用關鍵字篩 選、發布機關等較直覺式的方法來提供各種資訊。根據 Ministry of Justice Statistics Bulletin(法務大臣辦公室所屬統計單位)的報告書(2013),2013 年前三季共 41 個中央政府單位,總申請件數為 39,582 件,可解決案件共 29,710 件,其中得到 完全公開的有 16,103 (54.2%)件,部分被駁回的有 8,189 (27.56%)件,被拒絕公開 的有 3,646 (12.27%)件。. 政 治 大 英國中央政府是以季為單位統計;(2)公開的項目不若美國聯邦政府來的多:比 立. 與美國聯邦政府比較,英國中央政府在被動公開統計有主要幾點不同:(1). ‧ 國. 學. 如英國一樣有統計資訊申請的處理時間,但是沒有關於豁免公開原因以及行政成 本 等 統計 數據 ; (3)英國 政 府對 於申 請案 有區 分 經常 性 (routine)和 非 經常 性. ‧. (non-routine):只計算非經常性的申請案件,較合乎政府資訊被動公開的精神, 經常性的資訊申請如我國戶籍資訊的申請,較屬於機關日常業務範圍。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 2.2.3 澳洲. i Un. v. 澳洲資訊自由法案(Freedom of Information Act 1982, FOI Act)早於 1982 年即. Ch. engchi. 通過施行,至 2010 年通過澳洲資訊委員法案(Australian Information Commissioner Act 2010),成立澳洲資訊官辦公室(The Office of the Australian Information Commissioner, OAIC),負責資訊政策的建議、發展和相關研究。OAIC 也於 2011 年 11 月發布了代表性的資訊政策方針:澳洲政府資訊政策(Towards an Australian Government Information Policy)(OAIC, 2011)。為進一步強化澳洲開放政府改革, OAIC 透過大眾諮商的過程發展出一組政府資訊公開的原則,鼓勵各機關將這組 原則深植到資訊管理內部的政策和流程中,型塑主動資訊揭露和社群參與的行政 文化(OAIC, 2010),這組原則包含:(1)深植資訊公開的文化(open access to information as a default position)、(2)鼓勵社群參與(engaging community)、(3)有效能 的資訊治理(effective information governance)、(4)健全資訊資產管理(robust in14.

(30) formation asset management)、(5)可見、可用的資訊(discoverable and usable information) 、 (6) 清 楚 的 再 利 用 權 利 保 障 (clear reuse rights) 、 (7) 合 理 的 收 費 (appropriate charging for access)、(8)查詢和抱怨管道的透明(transparent enquiry and complaint processes)。根據 OAIC 對各機關做的調查顯示(參見圖 5),在這 組政府資訊公開原則當中,澳洲政府各機關認為這些原則中最難付諸實行的依序 為(OAIC, 2010):(5)可見、可用的資訊,主因為澳洲政府所訂定的網頁內容可近 性指導原則 2.03 (Web Content Accessibility Guidelines, WCAG 2.0)相當嚴苛;以 及(1)深植資訊公開的文化,主因為資源配置和文化不易改變的特質導致難以轉 變;和(4)健全資訊資產管理,困難點在於資訊資產的清冊登記相當繁雜及變換 快速;而八項原則之中最容易達成的則為有法律規定據以收費的(7)合理的收費;. 治 政 大 2013)。 透明,這兩項幾乎與機關原有的管道和文化不相衝突(OAIC, 立. 以及融合到機關原本具透明性的查詢和抱怨、申訴管道的(8)查詢和抱怨管道的. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 3. Ch. engchi. http://www.w3.org/TR/WCAG/ 15. i Un. v.

(31) 立. 政 治 大. 圖 5:澳洲政府各機關對政府資訊公開原則實踐困難度. ‧ 國. 學. 資料來源:Open public sector information: from principles to practice, OAIC, 2013, Retrieved from: http://www.oaic.gov.au/information-policy/information-policy-resources. ‧. 澳洲政府機關主動資訊公開的網路管道為機關網站(98.4%),其次為社群媒. y. Nat. sit. 體網站(40.3%),以及以資料集4(23.6%)或其他的形式發布(OAIC, 2013: 18)。比較. er. io. 特殊的是,澳洲政府機關至少有 73%使用社群媒體,包含了 89 個 Facebook 專頁、. al. iv n C 精神,其政府資訊公開的管道除了機關網站之外,也結合了 web 2.0 的運作,以 hengchi U n. 133 個推特帳號,和 75 個 Youtube 頻道;配合政府資訊公開原則當中社群參與的. 圖片、文字、影音的方式活躍於各社群媒體上(如圖 6),這方面是美國和英國 政府比較沒有特別著重的公開管道(OAIC, 2013: 19)。. 4. 如 http://data.gov.au 16.

(32) 圖 6:澳洲政府使用社群媒體公開政府資訊比例 資 料 來 源 : Open public sector information: from principles to practice, OAIC, 2013, Retrieved from:. 政 治 大. http://www.oaic.gov.au/information-policy/information-policy-resources. 立. 澳洲資訊官辦公室(The Office of the Australian Information Commissioner,. ‧ 國. 學. OAIC)掌理澳洲之資訊政策,負責資訊自由的推動,其蒐集了各機關有關政府資 訊申請案件數量、成本、豁免公開理由等相關統計數據及分析結果,統一公開於. ‧. 官方網站5。根據該單位年度報告(OAIC, 2014)顯示,2007 年至 2013 年間年度人. y. Nat. 民資訊申請總件數是逐年增加的,2013 年總量為 24,944 件,OAIC (2014)推測可. io. sit. 能是因為 FOI Act 的改革以及 OAIC 的成立,使得澳洲人民對資訊近用權利的意. n. al. er. 識逐漸提升所致。值得注意的是,OAIC 將申請的資訊類型區分為個人相關資訊,. i Un. v. 如土地、營業相關資訊;及其他,如政策發展及政府決策兩種類別,2013 年共. Ch. engchi. 計有 19,827 (79.5%)為個人相關資訊的申請,相較於前幾個年度,比例略有下降, OIAC 認為是因為有些大型機關帶頭公開了更多的 FOI Act 規定以外的個人相關 資訊,因而造成比例下降。從資訊申請結果看來,2013 年總件數 24,944 件當中, 約有 85%的案件是在 FOI Act 規定的三十日內處理完畢,最終進入准駁程序的共 21,764 件,而其中得到完全公開的有 12,459 (57.3%)件,部分被駁回的有 6,995 (32.1%)件,被拒絕公開的有 2,310 (10.6%)件,就比例上看來,與英國和美國的 比例是差不多的。. 5. http://www.oaic.gov.au/freedom-of-information 17.

(33) 圖 7 為澳洲政府自 1982 年以來 FOI 成本與申請件數的圖表,可以發現從 FOI Act 開始施行到 2006 年左右,申請件數都在兩萬件至四萬件上下擺盪,此時期 成本的增減幅度亦不大,大致隨件數增減而變動;晚期(約 2006 開始),隨著 FOI Act 改革開始以及 OAIC 的成立,因為對政府資訊開放有更積極的作為,開 放了更多的政府資訊,自然需要人民申請的數量開始直線下降,雖後期有穩定回 升的情況,但幅度並不大,仍維持與早期巨大申請量的差距;近年來,申請件數 大幅下降,但是 FOI 成本卻反而因政策改革和 OAIC 成立帶來的人力成本增加而 上升的相當迅速,除此之外,處理資訊申請准駁的平均成本也呈現逐年上升的趨 勢6(OAIC, 2014)。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 7:澳洲政府歷年 FOI 成本與申請件數統計圖(m=百萬) 資料來源:Freedom of information reports, OAIC, 2014, Retrieved from: http://www.oaic.gov.au/freedom-of-information/foi-resources. 與美國和英國比較,澳洲在被動公開統計有主要幾點不同:(1)澳洲和美國 一樣是以年度來統計;(2)公開的項目多元:和美國一樣有豁免公開原因以及行. 6. 自 2003 年的$479 上升到 2013 年的$2078 (OAIC, 2014)。 18.

(34) 政成本等統計數據,不同之處在於澳洲提供一個較全面的資料集和年度報告,有 別於美國以互動式資料查詢的方法,相較於完整的統計表格,互動式資料的呈現 上面是有所限制的;(3)澳洲政府對於申請案無區分經常性(routine)和非經常性 (non-routine),但是將資訊分為個人相關資訊及其他兩種,也提供了分項的數據, 呈現歷年兩種類型件數比例的變化;除此之外,在政策面向,澳洲政府除法案之 外,還發展了一組政府資訊公開的原則,強化政府資訊公開在實踐層面上的指引, 並相當強調社群媒體於政府資訊公開的應用。. 2.2.4 國際政府資訊公開的推廣 以政府資訊公開的發展來看,除了可以參考各國政府資訊公開發展的歷程和. 政 治 大 公開發展也有所助益。目前並沒有一個國際性政府資訊公開組織,但是現存的這 立. 政策趨勢之外,致力於促進人民資訊近用權實踐的民間組織對於國際間政府資訊. ‧ 國. 學. 些倡議組織有以推動資訊近用法律立法為主,也有以揭示各國資訊近用權利發展 近況者,同時也有致力於建立開放政府標準者,這些都是直接或間接地在促進國. ‧. 際間政府資訊公開的共同進步。. y. Nat. 人權組織 ARTICLE 19 (http://www.article19.org/) 於 1987 年在英國註冊成立,. io. sit. 致力於促進全世界人民的表意自由和資訊自由,其成立宗旨是希望讓全球民眾都. n. al. er. 能自由表達自我、近用資訊以及享受言論自由。致力於推廣下列資訊自由的立法. i Un. v. 原則:(1)最大程度的公開(maximum disclosure);(2)公開的義務(obligation to. Ch. engchi. public);(3)促進政府公開(promotion to open government);(4)除外公開的限制 (limited scope of exceptions);(5)近用管道的改進(progress to facilitate access);(6) 成本原則(costs);(7)會議公開(open meetings);(8)優先揭露原則(disclosure takes precedence);(9)保護弊端揭發人(protection for whistleblowers)(Article 19, 2007)。 該組織認為政府應該致力於促進政府公開的進步,且有公開資訊的法律上義務; 而政府資訊公開法律應該維護最大多數人的普遍權利,公開可公開的資訊,在不 可公開的豁免公開範圍也有所限制,並且在資訊提供或申請管道上面,必須注意 公平和效率。. 19.

(35) 除了 Article19 之外,2002 年成立於保加利亞的資訊自由倡議網絡(Freedom of Information Advocates Network, FOIA net) (http://www.foiadvocates.net),也是一 個致力於促進政府資訊近用權,或者更廣義資訊近用權的國際型組織,該組織在 2013 年發布了一項全球性的資訊近用權發展調查評比(Global Right to Information Update: An Analysis by Region),主要以區域為主來介紹各國的發展近況 (FOIA net, 2013),其研究結果顯示資訊近用相關法律的通過是世界各國幾乎都已 具備的重要制度性基礎。 晚近新成立的倡議組織如歐洲資訊近用團隊 (Access Info Europe Team) (http://www.access-info.org)位於西班牙首都馬德里的中部。其宗旨是要保護和促 進歐洲的資訊近用權,以捍衛公民自由和人權,除此之外,鞏固決策過程中的公. 政 治 大 隊主要關注歐洲區域的資訊近用權實踐方案、致力於創建開放政府標準(open 立 民參與、提升政府課責並達到社會公平亦是其認為重要的目標。歐洲資訊近用團. ‧ 國. 學. government standards),並推行至全世界。此團隊發起了一個開放政府標準的計 畫(open government standards, OGS)(OGS, 2013),試圖藉由民眾參與的過程,以. ‧. 建構所謂透明、參與和課責的真正意涵為主,並將相關的名詞予以定義和說明。. y. Nat. 此外,為推廣促進透明治理、公共參與,及責任政府的概念和實踐,開放政. io. sit. 府聯盟(Open Government Partnership, OGP) (http://www.opengovpartnership.org)於. n. al. er. 2011 年由美國、巴西、印尼、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國等 8 個國家. i Un. v. 共同推動成立,加入 OGP 的條件,同時也是一組確保會員國有一定開放程度的. Ch. engchi. 準則:(1)財政透明;(2)有資訊近用的管道;(3)政府資產揭露;(4)公民參與。OGP 的主要貢獻就在於,透過不斷要求會員國提出計畫和定期檢視成效的過程,快速 而有力的推廣開放政府的核心價值:透明和參與。2013 年開放政府聯盟統計全 球 209 個國家的開放程度,評量的四大指標主要來自次級資料的加總分析,分別 為:(1)財務透明程度(budget transparency):使用預算公開指數(Open Budget Index, OBI)2012 的資料7,共涵蓋 100 個國家;(2)資訊近用(access to information):資料. 7. 預算公開指數(Open Budget Index, OBI)是國際預算夥伴聯盟(International Budget Partnership)透. 過在世界各地研究機構和公民社會團體共同調查之預算公開調查所使用的主要指標,其目的是希 望透過這項指標促進政府透明。OBI 主要測量國家的預算透明、參與程度和國家監督功能,包含 125 個問題,由測量標的國的獨立研究者來評估。這份調查並無涉及民意調查,僅測量評估預算 20.

(36) 來自開放社會正義倡議組織(Open Society Justice Initiative, OSJI)和歐洲資訊近用 團隊(Accessinfo)於 2012 年所做的資訊自由/近用法律調查;(3)資產揭露(asset disclosure):統計資料來自世界銀行(World Bank)的資料庫;(4)公民參與(citizen engagement):使用 EIU 2012 民主指數當中公民自由指標,共涵蓋 167 個國家。 這四大指標的評分結果大致可以看出目前世界各國政府開放的程度如何,結果發 現,滿分的國家包含美洲的美國、阿根廷、巴西、智利、哥倫比亞;歐洲的巴伐 利亞、克羅地亞、義大利、馬其頓、挪威、葡萄牙、羅馬尼亞、斯洛伐克、瑞典、 英國;亞洲的印度、南韓、蒙古;以及大洋洲的紐西蘭和非洲的南非等。 綜合前述促進政府資訊公開之非政府組織的討論,可以發現,資訊近用相關 法律是相當重要的制度性基礎,因此許多組織如人權組織 Article 19 和資訊自由. 政 治 大 政府聯盟(OGP)、歐洲資訊近用團隊(Access info Europe team)等組織亦對於基礎 立 倡議網絡(FOIA net)等致力於促進資訊近用或資訊自由法律的建置,而像是開放. ‧ 國. 學. 制度施行之後更進一步的透明治理、公共參與、責任政府之實踐做積極的推廣和 努力,而究其目的其實就是在提倡政府資訊公開所追求之透明和課責等公共價值。. ‧. 同時,也可以發現政府資訊的提供端雖然以政府為主,但是集結了政府資訊的組 織如世界銀行(World Bank),有時候比各國政府更為積極的做資料和資訊的整合. y. Nat. sit. 及公開,代表政府資料和資訊的詮釋權將隨著政府資訊公開而與外界分享,顯示. n. al. er. io. 在政府資訊公開的過程當中,公民參與的角色將逐漸強化。. 2.3 臺灣政府資訊公開發展 Ch. engchi. i Un. v. 2.3.1 政府資訊公開法 我國於 2005 年公布施行政府資訊公開法,於法律層面維護了我國民眾的資 訊近用權,該法位居普通法的地位,使得資訊公開的制度和實務運作有了一個基 礎的法源依據,除非有其他法律特別規定,否則政府機關資訊公開都應依循政府 資訊公開法的規定去執行。我國政府資訊公開法開宗明義以保障人民知的權利為 立法目的,明文規定人民應享有政府資訊申請提供權、政府資訊申請更正、補充. 透明、課責和參與相關的客觀事實(IBP, 20)。 21.

(37) 權,以及申請資訊被拒絕之行政救濟權。其適用標的則依據該法第 3 條之規定, 泛指政府機關於職權範圍內所作成或取得的訊息,包含文書、圖畫、照片、光碟 等各種形式的呈現方式。而該法的適用主體,則是指中央、地方各級機關及其下 之實驗、研究、文教、醫療等機構,但排除公營事業、財團法人及行政法人。而 在實際政府資訊公開的作為上,主要可依法律上的架構分為主動公開及被動公開 兩種方式,主動公開是指政府機關自行公開及更新特定資訊,而被動公開則指政 府機關依人民申請決定是否公開特定資訊,詳述如後段。 在我國的法律當中,除了權利母法憲法以及政府資訊公開法之外,與政府資 訊公開法較直接相關的法律主要有行政程序法、檔案法,以及國家機密保護法。 其中檔案法是最早針對政府機關所屬檔案管理和提供申請的規範,對於我國而言. 政 治 大 技巧上是給予政府機關 3 立 年的緩衝建置期(1999 公布,2002 正式施行) ,避免造 是全新的規章與政府檔案資訊申請制度,故在法案通過時並非直接施行,在立法. ‧ 國. 學. 成新法執行的混亂。檔案法有對政府管理的檔案資料之管理、開放和運用做相關 的規定,但是「檔案」的定義較為狹隘,僅大致區分為國家檔案和機關檔案,無. ‧. 法涵括所有政府資訊;且有文獻認為其實機關檔案和 30 年以下的國家檔案應該 可併歸政府資訊公開法去管理(陳士伯,2007),兩者競合之處依據政府資訊公. y. Nat. er. io. sit. 開法普通法的地位,需先適用特別法的檔案法,爭議之處亦有待整合。. 2.3.2 政府資訊主動公開. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 就政府本身應公開之資訊,我國政府資訊主動公開之項目依政府資訊公開法 §7 I 之規定,行政機關應主動公開:(1)條約、對外關係文書、法律、緊急命令、 中央法規標準法所定之命令、法規命令及地方自治法規;(2)政府機關為協助下 級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權,而訂頒之解釋性規定及 裁量基準;(3)政府機關之組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信 箱帳號;(4)行政指導有關文書;(5)施政計畫、業務統計及研究報告;(6)預算及 決算書;(7)請願之處理結果及訴願之決定;(8)書面之公共工程及採購契約;(9) 支付或接受之補助;(10)合議制機關之會議紀錄。而前述政府資訊項目主要透過 政府網站、政府出版品、政府公報、舉辦記者會或公開說明會,或透過大眾媒體 發布新聞等方式來公開(政府資訊公開法§8)。 22.

(38) 圖 8 描述了我國政府資訊主動公開之流程,左半部為政府資訊公開管道的類 型,目前國內大部分機關普遍在網站上設有「政府資訊公開專區」來統一放置法 定應公開之資訊項目。以行政院一級機關和二級機關為例,台灣動物社會研究會 及台灣蠻野心足生態協會(2007)共同發表之研究結果顯示,政府資訊公開法施行 初期(2005~2007),行政院所屬一級、二級機關共 37 個單位網站的公開情況並不 理想:網站上有設置政府資訊公開專區者不到一半,而各應公開項目也未全數公 開,尤其對於政府課責特別重要的預算決算書,許多機關網站甚至完全無公開。 不過,截至 2013 年為止,行政院所屬一級機關暨二級機關一共 37 個單位當中, 全數(100%)機關網站都已設有政府資訊公開專區,然而,各機關政府資訊公開專 區內之政府資訊陳列方式、更新頻率、內容品質等仍然有所落差。. 政 治 大 的政府資訊範疇,其實還有許多資訊沒有被硬性規定,但仍應公開為宜者,如蘇 立. 雖然依據政府資訊公開法有列舉規定必要的公開資訊項目,但對照前節探討. ‧ 國. 學. 彩足、左正東(2008)就提倡應該將各機關單位的績效資訊公開於網站上,這是屬 於法條上目前沒有強制公開規定,但是對於政府透明而言屬於重要的項目之一。. ‧. 目前行政院研究發展考核委員會(103 年起正式併入行政院國家發展委員會)自 2011 年起架設行政院政府計畫管理訊網(Government Project Management Net-. y. Nat. sit. work, GPM net 2.0),作為所屬各機關施政計畫管理之整合作業平台,同時也提供. er. io. 施政計畫規劃、施政計畫管制、施政計畫評核,以及所屬各機關之績效資訊,除. al. iv n C 承諾之施政目標,落實課責。然而,由於目前行政院所屬機關本身提供的績效資 hengchi U n. 能提供部會首長規劃後續政策之參考外,透過績效資訊公開也能敦促各機關對所. 訊就有為數不少的機關僅提供文字敘述的「政績」說明,而未提供績效評估的必 要資訊,如關鍵績效指標為何、目標績效水準為何、達成情況如何等,以致透過 這個 GPM net 2.0 所搜尋到的績效資訊,其可讀性和課責之效果,仍有相當的疑 慮存在。. 23.

(39) 政府資訊公開範圍(§7) 主動公開. 被動公開. 政府資訊公開管道(§8). 法規命令. 公報或出版品. 解釋性及裁量基準. 線上查詢或網站公開. 政府機關聯絡方式. 閱覽、抄錄、錄音、錄影等. 行政指導文書. 記者會、說明會. 施政計畫、業務統計研究報告. 其他足使公眾週知方式. 預算及決算書 請願處理結果及決定 書面公共工程及採購契約 支付或接受補助. 政 治 大 其他公開資訊 立. 合議制機關之會議紀錄. ‧ 國. 學. 圖 8:我國政府資訊主動公開範圍及管道. ‧. 資料來源:本研究繪製。. y. Nat. 隨著資訊通訊科技及網際網路的迅速發展,政府資訊公開法中規範之應公開. io. sit. 政府資訊,大部分以機關網站、相關政府網站,以及電子出版品等方式為主流的. n. al. er. 公開管道。其他政府資訊如地理資訊和氣象資訊,都有專屬的資訊平台來主動提. i Un. v. 供資訊,或者如勞保勞退資料8或地政資料9等與個人身分有關的資訊,則架設以. Ch. engchi. 自然人憑證或個人帳號註冊登入的系統供個人查詢。此外,隨著智慧型載具的逐 漸普及,各種政府資訊查詢系統也逐漸移植到手機及平版作業系統上,發展各種 政府行動應用服務(Application, APP),包含交通運輸、觀光休閒、學習教育、財 金稅務、生活服務、勞動衛生等類別,應用頗為豐富。. 8. 勞工保險局 e 化服務系統 https://edesk.bli.gov.tw/na/. 9. 地政資訊網 http://www.land.net.tw/APLAND/ 24.

(40) 2.3.3 政府資訊被動公開 政府資訊被動公開是指依據政府資訊公開法§9 和§10 的規定,具中華民國國 籍或外國人其本國法令未限制我國人民申請者得填具申請書以書面或電子傳遞 方式遞交申請,而政府機關應自受理申請日起 15 日內為准駁之決定,必要時最 多得延長 15 日(§12),提供人民所申請之政府資訊應按政府資訊所在之媒介物型 態提供重製、複製、閱覽、抄錄(§13)。 我國政府資訊被動公開機制目前為雙軌併行制,分為檔案申請和其他政府資 訊申請兩種管道,其中檔案又分為國家檔案10和機關檔案11。圖 9 為我國目前被 動公開的體系圖示,目前為止就有建檔的「檔案」分為國家檔案和機關檔案兩種,. 政 治 大 案管理局或各機關提交申請單以取得檔案;在檔案目錄之外的屬於其他政府資訊, 立 分別在各別的檔案目錄網站提供目錄資訊,有需求的民眾可依目錄所載分別向檔. ‧ 國. 學. 則須自行依照政府資訊公開法向各機關申請取得資訊,但是因為通常是未歸為檔 案,或是民眾覺得應公開而未公開的政府資訊,通常沒有一個可提供申請之資訊. n. al. 被動公開. y. sit. io. 檔案. 檔 案 目 錄. 國家檔案. i 機關檔案 n C U hengchi. 其他資訊. v. 各機關. 圖 9:我國政府資訊被動公開雙軌機制 資料來源:本研究繪製。. 10. 國家檔案資訊網 https://aa.archives.gov.tw/index.aspx. 11. 機關檔案資訊網 https://near.archives.gov.tw/ 25. 檔案管理局. er. Nat. 主動公開. ‧. 目錄,或是一個明確的申請管道。. 各機關.

(41) 法務部依據第 7 次中央廉政委員會行政院長裁示辦理人民向中央行政機關 請求提供政府資訊(含檔案)之統計業務推廣,於法務部網站上提供行政院一、 二級機關統一的件數統計表,要求一、二級機關彙整所屬機關之統計數據後依據 行政院 96 年臺法字第 0960092454 號函之意旨,主動公開人民申請資訊或檔案之 統計12於機關網站政府資訊公開專區或單一窗口上。推廣至今,目前各機關公開 之統計資訊包含民國 100 年度第 3、4 季至 102 年度第 4 季之統計資訊13,由於 各部會並未完整公開每一季的統計資訊,故表 2 僅以目前最完整的 102 年度前 3 季的統計數據為準,列出行政院各部及其他委員會之申請件數、完全公開件數、 部分駁回件數以及拒絕公開件數。然而,雖然已經是最完整的資料集合,仍然有 很多機關是完全未提供或是提供不齊全,有違政府資訊公開的精神。. 政 治 大. 表 2:行政院及所屬二級機關民眾申請提供政府資訊統計. 立 申請件數. 外交部 國防部**. al. n. 財政部**. io. 文化部*. 1. 55. 33,887. 22. 238. 1,404. 1,378. 20. 6. 17. 7. 10. 0. 25,096. 23,348. y. 衛生福利部. Nat. 法務部. 717. 34,147. 拒絕公開. 375. 1,373. 76,518. 76,395. sit. 教育部. 773. 111. 12. 8. 7. 0. 0. ‧. 交通部. 部分駁回. er. 經濟部. 完全公開. 學. 內政部. ‧ 國. 行政院及所屬二級機關. v ni. 90. 75. C h20,392 U e n g c h i 20,392. 部以外其他機關總和 總計. 562. 443. 105. 8. 158,999. 156,642(98%). 652(0.4%). 1,699(1%). 資料來源:本研究蒐集整理自各單位政府資訊公開統計表。 *為完全沒有提供民眾申請資訊相關統計。. 12. 主動公開人民申請資訊或檔案之統計屬於業務統計的範疇,依政府資訊公開法§7 應主動公開。. 13. 調查對象為行政院所屬之二級、三級、四級行政機關,以政府資訊公開法第 3 條的政府資訊和. 檔案法第 2 條第 2 款規定之檔案為申請對象,不包含行政程序法第 46 條人民於行政程序進行中 申請閱覽卷宗之數量。 26.

(42) **為提供不完全的統計資訊。. 從表 2 可以看出,在人民資訊申請的件數,主要集中在部級機關,我國行政 院所轄機關 2013 年前三季總件數 158,999 件當中,得到完全公開的有 156,642 (99%)件,部分被駁回的僅有 652 (0.4%)件,被拒絕公開的則有 1699 (1%)件,就 比例上看來,與英國、美國以及澳洲的比例懸殊,然而,因為統計資料的缺漏和 過度精簡,目前無法像前述國家作時間序列或是拒絕公開的理由分析,僅能就差 異部分點出不同處及推測可能原因:總件數懸殊可能是因為主動公開做得不夠好, 以致民眾須以被動公開的形式申請,或因計入了經常性的申請數量,以致母體件 數過度膨脹;同理,完全公開和拒絕公開比例的懸殊,也可能是因為母數膨脹的 原因所致,而當大部分的申請都完全公開達到太高的比例時,應該思考的是,這. 政 治 大. 些資訊是否可以化被動為主動,降低政府與民眾之間的交易成本。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 27. i Un. v.

(43) 2.4 政府資訊公開績效評估 2.4.1 政府資訊公開績效評估研究 國內外對政府資訊公開研究之類型以研究標的來區分,大致可分為對政府的 評估、對公民的調查、探討相關法律制度,和個案分析四類,以及針對政府資訊 公開之上位概念「政府透明」所做的評估研究。個別研究除以單一標的為研究主 軸外,亦可能橫跨不同標的組合,如范姜真媺、林素鳳、陳美玲、詹靜芬(2010) 就同時針對行政機關、一般民眾和法律問題探討,顯示研究標的的選擇必須視研 究目的、研究規模和政府資訊公開的發展階段而定。. 治 政 大 分類下的研究多是針對不同層級政府機關單位的實施成效做評估(葉俊榮、許宗 立 力,1996;陳宜和,2006;台灣動物社會研究會、台灣蠻野心足生態協會,2007; 以政府為對象的評估研究包含中央單位、地方政府,或其他行政機關,這個. ‧ 國. 學. 何怡澄、郭振雄、吳佳穎,2011;范姜真媺等,2010)(Birkinshaw, 2010 ; Worthy, 2010 ; Grimmelikhuijsen & Welch, 2012 ; Yamamura & Kondoh, 2013),屬於對本研. Nat. y. ‧. 究富有參考價值的政府資訊公開績效評估研究。. sit. 以公民為研究對象的研究則包含民眾或民間團體,如一般民眾、環保團體、. er. io. 企業等相關的利害關係人,此類研究多是透過次級資料分析去探討民眾對政府資. al. iv n C 是政府資訊公開如何影響民眾的滿意度和信任程度(Kim h e n g c h i U & Lee, 2012)。 n. 訊公開及政府透明的興趣和需求(Piotrowski & Van Ryzin, 2007 ; Nam, 2012),或. 對相關法律及制度的研究除了國際上調查資訊自由法律或資訊近用法律的 成熟度的評比研究之外,亦包含研究政府資訊公開法及其相關配套法律,或者相 關的抽象權利討論,這類研究在法學領域亦是熱門的研究主題。 政府資訊公開之個案研究是指針對特定的個案,探討資訊公開對個案的影響, 如特定的環保事件當中資訊公開角色的討論(彭渰雯,2012;杜文苓、李翰林, 2011)、資訊公開法對核安機關的成效(江祥輝等,2011)、美國聯邦健康行政 機關(Cherry & McMenemy, 2013)及蘇格蘭政務評議會(Lee & Kwak, 2012)在資訊 公開前後發生的改變。 28.

數據

表 1:政府資訊類型
圖 10:Jørgensen & Bozema 公共價值架構圖

參考文獻

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